II SA/Kr 780/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Kazimierz Bandarzewski ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 28 grudnia 2001r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. G. i K. G. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] 2001 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A, zlokalizowanej na działkach nr 1 i 2 położonych we wsi [...] gmina [...]", wniosła spółka z o.o. B, reprezentowana przez pełnomocnika L. O., pracownika firmy "C". Pełnomocnictwo do reprezentowania B sp. z o.o. przed organami administracji publicznej w związku z budową stacji przekaźnikowej zostało udzielone osobie fizycznej – L. O., legitymującemu się dowodem osobistym nr [...]. w dniu [...] 2000r. na okres l roku. bez możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Do wniosku dołączono wypis z ewidencji gruntów, pełnomocnictwo, mapę sytuacyjno-wysokościową oraz ocenę oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Prowadząc postępowanie I-instancyjne Wójt Gminy [...] zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu do Starosty Powiatowego w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]. W trakcie postępowania mieszkańcy miejscowości [...] oraz Towarzystwo [...] zgłosili odrębne sprzeciwy, protestując przeciwko ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] i [...]). W toku postępowania Wójt Gminy [...] zwrócił się do spółki z o.o. ..C" o uzupełnienie przedłożonej oceny oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego na środowisko o analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z budową stacji bazowej A (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). a także o rozważenie możliwości zmiany terenu, na którym miałaby być zrealizowana przedmiotowa inwestycja (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Prowadząc postępowanie administracyjne organ I-instancyjny nie kierował zawiadomień o podejmowanych czynnościach dowodowych do pełnomocnika spółki B W dniu [...] 2001 r. Wójt Gminy [...] decyzją znak [...]- działając na podstawie art. 39. 40 ust. l i 3, art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) - odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A, zlokalizowanej na działkach nr 1 i 2 położonych we wsi [...] gmina [...]". W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że odmowa ustalenia warunków realizacji zamierzonej inwestycji wynika z ustnych i pisemnych protestów mieszkańców wsi [...] oraz Towarzystwa [...] Ponadto ocena oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji nie zawiera analizy możliwych konfliktów społecznych, mimo wezwania wnioskodawcy o uzupełnieniu opinii o tą analizę. Wskazano ponadto, że planowane usytuowanie stacji bazowej A niedaleko zabudowań B. i K. G. doprowadzi do konfliktów społecznych, do czego organ wykonawczy Gminy [...] nie może dopuścić. Wójt Gminy [...] zaproponował wnioskodawcy zmianę lokalizacji inwestycji, która to jednak propozycja pozostała bez odpowiedzi. Decyzji tej nie otrzymał pełnomocnik spółki z o.o. B, skierowano ją do: spółki z o.o. C, spółki z o.o. C. S.A., B. i K. G. oraz A. P. (akta administracyjne sprawy, karty nr [...] }. Spółka z o.o. "C" otrzymała ww. decyzję w dniu [...] 2001 r. i od tej decyzji wniosła odwołanie. Odwołanie zostało podpisane przez Prezesa Zarządu- J. H. i Wiceprezesa Zarządu -J. S. W tak wniesionym odwołaniu zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 40 ust. l i 3 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 31 ustawy z dnia 9 listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko, art. 35, 36 i 64 § 2 k.p.a. a także dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym. Spółka ..C'" wniosła alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy bądź uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania wskazano na przewlekłość postępowania administracyjnego. Podniesiono, że ocena oddziaływania na środowisko zamierzenia inwestycyjnego była kompletna i w związku z tym Wójt Gminy [...] bezpodstawnie zwracał się ojej uzupełnienie. W ocenie spółki "C" tylko wówczas opinia powinna zawierać analizę konfliktów społecznych, jeżeli dane zamierzenie mogło mieć wpływ na życie lub zdrowie ludności, w przeciwnym razie - tak jak to miało miejsce w tej sprawie – nie było potrzeby analizowania ewentualnych konfliktów społecznych. Zakwestionowano również celowość powoływania się na protesty mieszkańców przeciwnych budowie stacji bazowej A skoro Wójt Gminy proponował lokalizację tej inwestycji na innym terenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2001 r. - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 1. art. 39, art. 40 ust. l, art. 42 ust. l, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. l pkt 11 ustawy z dnia 9 listopada 2001 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano na błędy popełnione przez organ I instancji, polegające na braku przeprowadzenia analizy dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w stosunku do treści obowiązującego planu miejscowego i tym samym naruszeniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przychyliło się do poglądu organu I instancji o konieczności uzupełnienia oceny oddziaływania na środowisko zamierzenia inwestycyjnego o analizę konfliktów społecznych. Decyzję tą doręczono spółce z o.o. B, spółce z o.o. "C S.A.. B. i K. G., A. P. oraz Towarzystwu [...] (akta administracyjne sprawy, karty nr [...]). Decyzję doręczono B. i K. G. w dniu [...] 2002r.. którzy w dniu [...] 2002r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie (akta, karta nr [...]). Skarżący podnieśli, iż projektowana realizacja zamierzenia inwestycyjnego w odległości około 20 metrów od ich zabudowań będzie wywierać szkodliwy wpływ na zdrowie mieszkających tam ludzi. W ocenie skarżących plan miejscowy nie przewidywał dopuszczalność takiej inwestycji a tym terenie, a ponadto zaproponowano wnioskodawcy inną działkę na realizację stacji bazowej telefonii komórkowej A W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponownie wskazano, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, zaś wnioskodawca (będący jednocześnie odwołującym się) nie uzupełnił raportu oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: B. i K. G. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie w dniu [...] 2002r. Zgodnie z treścią art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Prowadząc postępowanie administracyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło odwołanie wniesione przez spółkę z o.o. "C", mimo ż spółce tej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tej sprawie. Z akt sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że spółka z o.o. B udzieliła pełnomocnictwa tylko osobie fizycznej – L. O. legitymującemu się dowodem osobistym nr [...],, będącemu pracownikiem spółki z o.o. (firmy) "C". Pełnomocnictwo to upoważniało do reprezentowania spółki B przed organami administracji państwowej i samorządowej we wszystkich instancjach, w zakresie spraw związanych z budową stacji przekaźnikowych, w tym stacji bazowej telefonii komórkowej A (akta administracyjne sprawy, karta nr[...]). Nie ulega więc wątpliwości, że pełnomocnikiem spółki z o.o. "B" L. O. a nie spółka ..C". Stosownie do tego upoważnienia. L. O. złożył podpis pod wnioskiem z dnia [...] 2001 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą ..budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A zlokalizowanej na działkach nr 1 i 2 położonych we wsi [...] gmina [...] Ponieważ w aktach sprawy nie ma żadnego innego dowodu wskazującego na udzielenie przez spółkę z o.o. B innego upoważnienia, ani też z akt sprawy nie wynika, aby komukolwiek udzielono w tej sprawie pełnomocnictwa, należy stwierdzić, że jedynym pełnomocnikiem spółki B przez okres l roku (począwszy od dnia [...] 2000 r.) był L. O. Pełnomocnictwo to wygasło z końcem dnia [...] 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało zaś sprawę na skutek odwołania wniesionego nie wcześniej niż w dniu [...] 2001 r. (taką datę zawiera treść odwołania, brak bowiem w aktach sprawy potwierdzenia daty wniesienia odwołania) nie przez spółkę z o.o. B ani byłego pełnomocnika – L. O., ale przez spółkę "C", reprezentowaną przez Prezesa Zarządu – J. H. i Wiceprezesa Zarządu – J. S., mimo że spółka ta nie była ani stroną tego postępowania, ani też pełnomocnikiem spółki B Spółka z o.o. "C" nie była pełnomocnikiem nie tylko dlatego, że nie legitymowała się jakimkolwiek pełnomocnictwem, ale również dlatego, że jako osoba prawna nie mogła być pełnomocnikiem w postępowaniu administracyjnym, a to dlatego, że art. 33 § l k.p.a. wprost stanowi, iż w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna. Orzecznictwo sądowe w sposób jednoznaczny określiło dopuszczalność ustanawiania w postępowaniu administracyjnym pełnomocników tylko do osób fizycznych, wyłączają z tego zakresu osoby prawne (tak np. NSA w wyroku z dnia 21.03.2002 r., sygn. akt V SA 2019/01, opub. w L EX nr 109322: NSA w wyroku z dnia 10.08.2001 r., sygn. akt I SA 511/00, opub. w LEXnr 54 25: NSA w wyroku z dnia 08.03.2001 r., sygn. akt IVSA 41/99, opub. w Wspólnota 2001 13/52). Taki pogląd dominuje również w piśmiennictwie (Borkowski, w.Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz. 3. wyd.. Warszawa 2000. Art. 33 Nb 1). Dodatkowo należy podnieść, iż pełnomocnictwo udzielone przez spółkę z o.o. "B" L. O. wprost zakazywało udzielania temu pełnomocnikowi dalszych pełnomocnictw. W związku z powyższym, po otrzymaniu tak wniesionego ..odwołania" Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno było przede wszystkim skorzystać z dyspozycji zawartej w art. 134 k.p.a., to znaczy stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania zachodzi bowiem wówczas, gdy odwołanie pochodzi od osoby trzeciej, nie będącej stroną \v danym postępowaniu administracyjnym (niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych). Gdyby zaś organ odwoławczy miał wątpliwości w tym zakresie (to znaczy wątpliwości w zakresie uznania spółki z o.o. "C" jako strony bądź pełnomocnika), winien przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a., czyli umorzyć postępowanie odwoławcze. Ani bowiem przepisy k.p.a, ani obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie przewidywały możliwości udzielenia skutecznego pełnomocnictwa osobie prawnej. Mimo to, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie merytoryczne w sprawie na skutek odwołania, które nie zostało wniesione przez żadną ze stron. Wydanie zaś decyzji odwoławczej o charakterze merytorycznym (jaką. bez wątpienia jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) bez odwołania strony, stanowi przesłankę kwalifikowaną jako rażące naruszenie prawa, o której mowa w art. 156 § l pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjęto, że rozpatrzenie odwołania nie podpisanego, bądź odwołania, którego braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie stanowi przypadek rażącego naruszenia prawa (por. NSA w wyroku z dnia 14.04.1999 r., sygn. akt IVSA 689/97, opub. w LEXnr 47329: NSA w wyroku z dnia 18.05.1994 r., sygn. akt SA/Gd 2365/93, opub. w POP 1997/3/62; NSA w wyroku z dnia 17.09.1990 r., sygn. akt III SA 647/90, opub. w Wspólnota 1991/36/21; NSA w wyroku z dnia 15.09.2000 r., sygn. akt III SA 417/00, opub. w L EX nr 47217; NSA w wyroku z dnia 05.04.1985 r., sygn. akt SA/Wr 127/85, opub. w OSP J988/9/198). Analogicznie należy uznać sytuację mającą miejsce w tej sprawie, w którym w postępowaniu odwoławczym w ogóle nie zostało wniesione odwołanie przez którąkolwiek ze stron. W tej bowiem sprawie organ odwoławczy orzekł wbrew wyraźnemu nakazowi wynikającemu z art. 134. który nakazuje stwierdzać niedopuszczalność odwołania pochodzącego od podmiotu nie będącego stroną lub podmiotem na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega zaś żadnym wątpliwościom, iż jedną z podstawowych cech postępowania odwoławczego uregulowanego w przepisach k.p.a. stanowi sposób jego wszczęcia - postępowanie to wszczynane jest tylko na wniosek strony. Stąd rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym bez wcześniejszego uniesienia odwołania nie można inaczej zakwalifikować jak tylko rażące naruszenie prawa. W ogóle bowiem bez prawidłowo wniesionego odwołania organ odwoławczy nie mógł prowadzić postępowania odwoławczego, kończąc go decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób organ odwoławczy rozstrzygnął w sprawie zakończonej decyzją I-instancyjną nie zaskarżoną odwołaniem. Pismo zaś. błędnie zakwalifikowane przez organ odwoławczy jako odwołanie, nie mogło wywołać skutków prawnych związanych z wniesieniem tego środka zaskarżenia. W toku postępowania I-instancyjnego "sprzeciw" wobec ewentualnego ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zgłosiła grupa mieszkańców miejscowości [...] oraz Towarzystwo [...], zwane dalej w skrócie "Towarzystwem" (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Z akt sprawy nie wynika jednak, aby Towarzystwo to złożyło wniosek do dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jako podmiotu na prawach strony, bądź też aby przysługiwał mu przymiot strony w tym postępowaniu. W związku z powyższym Wójt Gminy [...] swoją decyzję nie kierował do ww. Towarzystwa. W tym zakresie inaczej rozstrzygnęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skierowało decyzję II-instancyjną (zaskarżoną do sądu administracyjnego) również do Towarzystwa [...] mimo że z akt sprawy nie wynika, aby temu Towarzystwu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu odwoławczym lub też uczestniczyło ono w tym postępowaniu jako organizacja społeczna dopuszczona do udziału na zasadzie podmiotu na prawach strony. Ponieważ akta sprawy nie zawieraj ą postanowienia o dopuszczeniu Towarzystwa do udziału jako podmiotu na prawach strony, tym samym należy domniemywać, że skierowanie zaskarżonej decyzji do ww. Towarzystwa oznaczało uznanie go przez organ odwoławczy za stronę w postępowaniu. Towarzystwo to zaś nie mogło być stroną w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie, ponieważ przedmiot tego postępowania nie dotyczył ani interesu prawnego lub obowiązku ww. Towarzystwa. Skierowanie decyzji do osoby, nie będącej stroną, stanowi przesłankę określoną w art. 156 § l pkt 4 k.p.a. i tym samym również uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym wprost wskazano, że skierowanie decyzji do osoby, której nie przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu, stanowi spełnienie przesłanki wynikającej z art. 156 § l pkt 4 k.p.a. - wyrok NSA z dnia 17.12.1998 r., sygn. akt IV SA 2272/97, upub. w LEX nr 4569": wyrok NSA z dnia 26.01.1995 r., sygn. akt I SA 2578/93. opub. w Prokuratura i Prawo 1995/9/47: wyrok NSA z dnia 26.01.1995 r., .sygn. akt ISA 2528/93. opub. w ONSA 1996 l 34: wyrok NSA z 26.01.1995 r., sygn. akt I SA 1909/93. opub. w Prokuratura i Prawo 1995 9 48. W związku z powyższym ustalenie istnienia wad określonych w art. 156 § l pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa) ora/ w art. 156 § l pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie), czyni dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem wystąpienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek stwierdzenia nieważność zaskarżonej decyzji niezależnie od istnienia jakichkolwiek innych jeszcze okoliczności, wskazujących na ewentualne inne wady, nie mające charakteru przesłanek określonych w art. 156 § l k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt 2 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest przesłankami określonymi w art. 156 § l pkt 2 i 4 k.p.a., a więc zawiera wady, których zaistnienie nakazuje stwierdzenie nieważności decyzji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę uiszczonego wpisu.