II SA/Kr 780/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2006r na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2006r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia skargę odrzucić Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję własną SKO z dnia [...] 2005r., którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z dnia [...] 1986r. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...], obj. Lwh [...]. Kw [...] [...]zabudowanej budynkiem przy ul. [...] (obecnie [...]). Decyzja o przejęciu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wydana została na podstawie art. 16 ust. 1-4 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków. Przepis ten stanowił, że jeżeli koszty wykończenia lub nadbudowy budynku ze środków państwowych albo koszty robót wymienionych w art. 2 przekroczą 50% wartości technicznej budynku lub, jeżeli suma nie umorzonych środków państwowych, wydatkowana na wykonanie kolejnych robót wymienionych w art. 2, przekracza 50% wartości technicznej budynku - budynek wraz z gruntem, na którym jest położony, może być przejęty za odszkodowaniem na własność Państwa. Orzeczenie o przejęciu nieruchomości na własność Państwa wydaje organ do spraw gospodarki mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat, dzielnicowej miasta wyłączonego z województwa) rady narodowej. Rozważenia wymaga, czy skarga Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] jest dopuszczalna ze względu na fakt, że po zmianach w strukturze administracji właściwość prezydium dzielnicowej rady narodowej w sprawie orzekania o przejęciu na własność Państwa własności nieruchomości w trybie ustawy remontowej przeszła na organ gminy. Jak wynika z przepisu art.99 ust.1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U.73.47.277 z późn.zm.), obowiązującej do dnia 27.05.1990r., kompetencje działających do dnia 9 grudnia 1973 r. prezydiów wojewódzkich, powiatowych, miejskich, dzielnicowych rad narodowych, ich przewodniczących oraz organów prezydiów rad narodowych przeszły na odpowiednie terenowe organy administracji państwowej. Zgodnie z przepisem art.49 ust.1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz.U.73.47.277), zmienionym przez art.8 pkt 9 ustawy z dnia 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy radach narodowych (Dz.U.75.16.91) z dniem 1 czerwca 1975r., terenowymi organami administracji państwowej byli: 1) w województwie - wojewoda, 2) w województwie stołecznym i miejskim - prezydent miasta, 3) w województwie wrocławskim i mieście Wrocławiu - wojewoda, 4) w mieście liczącym powyżej 50 tyś. mieszkańców oraz w mieście będącym siedzibą wojewódzkiej rady narodowej - prezydent miasta, a w mieście do 50 tys. mieszkańców - naczelnik miasta, 5) w dzielnicy miasta -naczelnik dzielnicy, 6) w gminie - naczelnik gminy, 7) w mieście i gminie, w których działa wspólna rada narodowa - naczelnik miasta i gminy. Organy administracji wymienione w ust. 1 w pkt 4-7 były terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego(ust.2). Stosownie do przepisu art.62 ust.1, którego treść zmieniona została przez art. 8 pkt 9 ustawy z dnia 28 maja 1975r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz.U.75.16.91) z dniem 1 czerwca 1975r., decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawał w l instancji: 1) naczelnik gminy (miasta i gminy) - na terenie gminy (miasta i gminy), 2) prezydent lub naczelnik miasta - na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, a na terenie dzielnicy naczelnik dzielnicy, chyba, że przepis szczególny stanowił inaczej. Następnie przypomnieć należy, że w dniu 17.06.1984r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz.U.88.19.130 - t.j.), stanowiąca w przepisie art.24 ust. 1, iż do rad narodowych i ich organów należą wszystkie sprawy dotyczące rozwoju terenu, zaspokajania potrzeb ludności, a także inne sprawy z zakresu władzy i administracji państwowej nie zastrzeżone ustawowo na rzecz innych organów. W art.27 stanowiła ona, że do właściwości miejskich rad narodowych należą w szczególności sprawy: gospodarki mieszkaniowej, w tym budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury społecznej, wytyczania kierunków ich rozwoju, programowania i stwarzania warunków ich realizacji, utrzymania i eksploatacji zasobów mieszkaniowych, czynszów najmu za lokale, szczególnego trybu najmu lokali i budynków, napraw i remontów budynków oraz zarządu budynkami mieszkalnymi pozostającymi w gestii rad narodowych, jak i zbiorowego ogrzewania budynków (pkt 1). Z kolei przepis art. 125 ust.1 i 2 tej ustawy zawierał regulację, iż naczelnicy dzielnic są terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Przepis art. 137 ust.1 ustawy brzmiał: terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej są: 1) w województwach - kierownicy wydziałów oraz innych równorzędnych komórek organizacyjnych urzędów wojewódzkich, 2) w miastach, gminach i dzielnicach, z zastrzeżeniem ust. 3 - kierownicy wydziałów urzędów miejskich, gmin i dzielnicowych. Z ustępu drugiego tego przepisu wynika, że kierownicy wydziałów urzędów dzielnicowych byli terenowymi organami administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Przepis art. 138 ustawy stanowił, że w sprawach indywidualnych, należących do właściwości terenowych organów administracji państwowej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - decyzje wydają terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej. W miastach będących jednostkami podziału terytorialnego stopnia podstawowego podzielonych na dzielnice w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego był, w stosunku do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej w dzielnicach - właściwy rzeczowo terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej w mieście. Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U.90.32.191), ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym ( Dz.U.90.16.95) oraz ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy y a organy gminy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U 90.34.198), które weszły w życie 27.05.1990r. Wprowadzona w 1990 r. .reforma administracyjna polegała przede wszystkim w tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. W stosunku do zniesionych terenowych organów administracji państwowej nie została przyjęta reguła, że kompetencje w sprawach należących do terenowych organów administracji państwowej (także w sprawach zakończonych wydaniem decyzji ostatecznej) należą do organów administracji rządowej. Przyjęta została zasada podziału zadań między administrację rządową i samorządową. Inaczej mówiąc, dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Administracja samorządowa stała się wyłącznie właściwa w sprawach, które zostały określone jako zadania własne gminy, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jedną z takich konsekwencji jest to, że jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. W art. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ustanowiona została zasada, ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U 90.16.95), stanowił, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy. Przepis art.1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 90. 34. 198), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. 96. 114. 542) stanowił, że do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W przykładowym wyliczeniu zawartym w art.1 ustawy z dnia 17.05.1990r. zadania i kompetencje z ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie nie zostały wymienione. Jedynie w art.2 ustawy postanowiono, że do właściwości organów gminy przechodzą - jako zadania własne - (enumeratywnie wymienione w tym przepisie) określone w ustawach zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, m.in. z ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. z 1968 r. Nr 36,poz. 249): określanie zespołu dawnej zabudowy wymagającej uporządkowania ze środków państwowych (art. 6 ust. 2). Również w przepisach art.3 i 4 ustawy, stanowiących, które z zadań i kompetencji należących dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oraz z zadań i kompetencji należących dotychczas do wojewódzkich rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przechodzących do właściwości gminy jako zadania zlecone - nie zostały wymienione zadania z ustawy remontowej. Rozważyć, zatem należy, czy były wówczas przepisy szczególne, które przewidywały, że do właściwości gminy nie przechodzą jakieś kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, zwłaszcza z zakresu wydawania decyzji o przejęciu nieruchomości w trybie ustawy remontowej. Ewentualnych wyjątków poszukiwać trzeba w przepisach regulujących zasady gospodarowania nieruchomościami. Zauważyć w tym miejscu należy, że w brzmieniu obowiązującym na dzień 27.05.1990r ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że określa ona zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, zwanymi dalej "gruntami"; zabudowę w rozumieniu ustawy stanowią budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym. W myśl art.3 ust.1 ustawy gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej. Gospodarka gruntami polegała na działaniu mającym na celu zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego racjonalne wykorzystanie gruntów z zachowaniem przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności na: 1) tworzeniu zasobów gruntów państwowych na cele zabudowy miast i wsi, zwanych dalej "zasobami gruntów", 2) udostępnianiu gruntów państwowych państwowym jednostkom organizacyjnym, jednostkom gospodarki uspołecznionej, organizacjom społecznym i innym osobom prawnym lub osobom fizycznym na warunkach przewidzianych w ustawie, 3) gospodarowaniu środkami przeznaczonymi na nabywanie i wyposażanie gruntów w urządzenia niezbędne do wykorzystania tych gruntów zgodnie z przeznaczeniem. W myśl art.13 ust 1 ustawy zasoby gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary urbanizowane), tworzone były na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Terenowe organy administracji państwowej tworzyły zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia na własność Państwa. Z powyższego wypływa, więc wniosek, że nieruchomości przejmowane w na własność Państwa w trybie odrębnych przepisów ( np. ustawy remontowej) jako stanowiące własność osób fizycznych, nie nabywane w drodze umowy i nie wywłaszczone nie mogły wejść do zasobu gruntów państwowych. Przepis art. 95 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że pozostają w mocy zasady i tryb wywłaszczania lub przejmowania nieruchomości, określone w przepisach szczególnych. Oznacza to, że w ustawie wyraźnie odróżniono sprawy dotyczące wywłaszczania nieruchomości od spraw dotyczących przejmowania nieruchomości, według trybów określonych w innych przepisach. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że terminem "gospodarka gruntami" objęto działania mające na celu racjonalne wykorzystanie gruntów, a działania te, z wyjątkiem tworzenia zasobów gruntów, mogły dotyczyć wyłącznie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Gospodarowanie gruntami nie mogło, więc objąć nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych. Prowadzi to do wniosku, że kompetencja organu w zakresie gospodarki gruntami nie była tożsama z kompetencją organu wynikającą z ustawy remontowej, objętą zadaniami wynikającymi z ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, stanowiącej, że do właściwości miejskich rad narodowych należą w szczególności sprawy gospodarki mieszkaniowej, w tym szczególnego trybu najmu lokali i budynków, napraw i remontów budynków. Stąd też organ właściwy do spraw gospodarki nieruchomościami nie przejął kompetencji organu właściwego do spraw objętych ustawą remontową. W związku z tym przyjąć należy, że przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie były przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej o zmianie niektórych ustaw w zakresie kompetencji do wydawania decyzji w trybie ustawy remontowej. W art.5 ustawy z dnia 17.05.1990r. (obowiązującym do dnia 1.01.1999r.) wymieniono zadania i kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przechodzące do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, póz. 74 i Nr 29, póz. 154 oraz z 1990 r., Nr 14, poz. 90). Kompetencje z ustawy remontowej nie zostały w tym przepisie przekazane. W zakresie mienia Skarbu Państwa, do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej, przekazane zostały ( mogące mieć znaczenie w niniejszej sprawie) kompetencje z rozdziału 1: m.in. gospodarka gruntami i zarządzanie gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste oraz powierzanie sprawowania tego zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu lub innej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych (art. ust. 1). Z powyższego wynika, że po reformie administracji w 1990r kompetencja wynikająca z przepisu art.7 ust.3 ustawy remontowej należała do organu gminy ( w niniejszej sprawie - Prezydenta Miasta [...]). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) stwierdzono, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on »bronił« interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie, zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.02.2005r. (OSK 1017/04 LEX nr 171164). W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że "gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest, bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy, zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie". Przenosząc ten pogląd na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Gmina Miasta [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], nie jest w niniejszej sprawie legitymowana do złożenia skargi. Wniesienie skargi przez organ, który byłby właściwy do wydania decyzji w postępowaniu zakończonym decyzją obecnie kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym nie jest dopuszczalne. Stosownie do art.58 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o wstępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd m.in. odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dlatego też orzeczono jak w sentencji.