II SA/Kr 780/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. decyzją z dnia 08.10.2015 r., znak: [...] nałożył na inwestora A.R. obowiązek wykonania rozbiórki całego murowanego budynku szopogarażu zlokalizowanego na działce nr [...] w M. , gmina K. –L. , o wymiarach ok. 6,10m x 11,00m, z dachem jednospadowym. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: u.p.b.). Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez A.R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 27 listopada 2015 r., znak [...] utrzymał opisaną wyżej decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które zostało wszczęte w dniu 29.09.2003 r. na wniosek J.S. . W toku prowadzonego postępowania pracownicy organu I instancji przeprowadzili w dniu 12.02.2004 r. oględziny na w/w nieruchomości. Ustalono na podstawie pomiarów, że budynek ma szerokość 6,10 m a długość 11,10 m oraz że "budynek posiada dwie powierzchnie, które jedna wykorzystywana jest na garaż samochodu i narzędzi rolniczych (...) w drugim jest paszarnia". Ustalono również, że A.R. posiada decyzję Wójta Gminy K. –L. o pozwoleniu na budowę budynku szopogarażu wydaną dnia 03.02.1997 r., znak: [...] oraz projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją. Ponadto J.S. oświadczył do protokołu "szopogaraż stoi w pasie drogi gminnej i nie posiada uzgodnienia z zarządcą dróg czyli urzędem gminy". Dalej opisano przebieg postępowania i kolejne wydawane w sprawie rozstrzygnięcia. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że budynek szopogarażu został zrealizowany niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, bowiem wydłużono go o ok. 1 metr w kierunku drogi gminnej, wskutek czego częściowo znalazł się w pasie drogowym drogi gminnej na działce nr [...] w M. , przez co narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. Ponadto inwestor zmienił przeznaczenie budynku. Z uwagi na konstrukcyjną całość ścian zewnętrznych budynku oraz jednolitą płytę żelbetową zbrojoną prętami stalowymi brak jest możliwości nakazania robót budowlanych doprowadzających istniejący budynek do stanu zgodnego z prawem, lecz konieczne było nakazanie jego rozbiórki. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego MWINB w K. podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w sentencji skarżonej decyzji. MWINB stwierdził, że organ I instancji nie miał możliwości nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku szopogarażu. W obrocie prawnym pozostaje wiążące postanowienie PINB z dnia 20.03.2009 r. znak: [...] , którym organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku szopogarażu, jako wykonane w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Wydane ono zostało w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b., bez powołania pkt 4 ust. 1 art. 50 u.p.b. W dacie ważności tego postanowienia (2 miesiące), wydana została decyzja z dnia 11.05.2009 r., znak: [...], którą PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., stwierdził, że nie zachodzi konieczność wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku szopogarażu do stanu zgodnego z prawem. Mimo, iż decyzja ta została uchylona przez MWINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, to postanowienie z dnia 20.03.2009 roku nie przestało obowiązywać. Organ I instancji byłby uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego jedynie w sytuacji, w której jedną z przesłanek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych byłaby okoliczność ich prowadzenia z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono i wskazywano w poprzednich decyzjach MWINB, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane zostało w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. i dalej wiąże zarówno organ I instancji, jak i Organ odwoławczy na mocy art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Konsekwencją wdrożonego trybu naprawczego jest brak możliwości nałożenia na Inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W niniejszej sprawie budynek szopogarażu został zrealizowany niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy i zwiększenie kubatury obiektu. Budynek został wydłużony o 1 m w kierunku drogi gminnej, przez co znajduje się częściowo w pasie drogowym drogi gminnej na działce nr [...] w M. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.) obiekty budowlane powinny być usytuowane min. 6 m od krawędzi drogi gminnej. Jednakże usytuowanie obiektów w odległości mniejszej jest na podstawie art. 43 ust. 2 przywołanej ustawy dozwolone pod warunkiem zgody zarządcy drogi, wydanej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Droga przebiegająca po działce nr [...] uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Właściwym do wyrażenia uprzedniej zgody organem byłby zatem wójt. Inwestor uzyskał decyzję pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, zgodnie z którą budynek powinien być zlokalizowany w odległości 6,00 m od krawędzi drogi gminnej, tj. zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Tymczasem narożnik północno-wschodni w/w budynku znajduje się 6,98 m od osi drogi i. 4,48 m od krawędzi jezdni, a narożnik południowo-wschodni zlokalizowany jest w odległości ok. 7,60m od osi tej drogi i ok. 5,10 m od krawędzi jezdni, a więc przekraczają linię zabudowy o ok. 1,52 m i 0,90 m. Narusza to jednoznacznie normę prawną zawartą w przepisie art. 43 u.d.p. wskazującą wartość minimalną dla lokalizacji obiektów budowlanych od krawędzi drogi gminnej. MWINB podzielił stanowisko zawarte w skarżonej decyzji, iż z uwagi na konstrukcyjną całość ścian zewnętrznych budynku brak jest możliwości nakazania Inwestorowi wykonania robót budowlanych doprowadzających w/w obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym A.R. wskazał, że droga zlokalizowana na działce ew. nr [...] nie jest droga gminną, należy wskazać, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986r. przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg gminnych, zatem odnoszą się do niej regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych. Kwestie związane z uregulowaniem prawa własności nieruchomości, na których jest zlokalizowana, bądź ewentualnych odszkodowań z tego tytułu nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania i mogą być wyjaśniane jedynie na drodze postępowania cywilnego. Z uwagi na istotną niezgodność przedmiotowego budynku z przepisami oraz niemożność nałożenia na Inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego prawidłowo nałożył na A.R. nakaz "wykonania rozbiórki całego murowanego budynku szopogarażu zlokalizowanego na działce nr [...] w M. , gmina K. –L. o wymiarach ok. 6,10 mx 11,00 m, z dachem jednospadowym". Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.R. Podniósł, że sąsiad J.S. wyraził zgodę na taką lokalizację szopogarażu, po czym w 2003 roku zmienił zdanie i napisał skargę do PINB. Skarżący zwrócił również uwagę, że w trakcie postępowania zapadały również decyzje korzystne dla niego, a ponadto droga ma nieuregulowany stan prawny i z tego względu nie jest możliwe odtworzenie granic działek [...] i [...] i drogi [...]. Ponieważ droga nie została formalnie przejęta przez gminę, niezrozumiałe dlaczego została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Skarżący wskazał również, że pozwolenie na budowę przedmiotowego szopogarażu naruszało odległości od drogi wskazane w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Dalej zwrócił uwagę na różnice w pomiarach dokonywanych w trakcie kolejnych oględzin - w dniu 18 października 2011 r. wskazano, że odległość budynku od drogi wynosi 5,05 m w narożniku północno - wschodnim i 5,45 m w narożniku południowo - wschodnim, natomiast według protokołu oględzin z dnia 24 lutego 2015 r. odległości te wynosiły odpowiednio 4,48 m i 5,10 m. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Poinformował również, że wystąpi do sądu cywilnego o ustalenie prawa własności działki drogowej nr [...] i o wypłatę odszkodowania przez gminę za zajęcie tej działki pod drogę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponieważ nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem konieczne było nakazanie jego rozbiórki. Przypomniano, że uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z dnia 28 maja 1986 r. zaliczono działkę nr [...] do kategorii dróg gminnych. Kwestie związane z uregulowaniem stanu prawnego zajętej pod pas drogi gminnej nie podważają obowiązującej kategorii drogi, jako drogi publicznej, gminnej i winny być wyjaśniane w drodze postępowania cywilnego. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, zaś postępowanie toczyło się z zachowaniem zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Rację ma skarżący, że w trakcie postępowania były wydawane również decyzje korzystne dla niego. Były to w szczególności: - decyzja PINB z dnia 04.12.2006r., znak: [...], którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nakazano inwestorowi "sporządzenie projektu budowlanego zamiennego budynku szopogarażu na działce nr [...] w M. uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w zakresie tych zmian w terminie do dnia 1 marca 2007 r., - decyzja PINB z dnia 15.11.2007 r. nr [...], znak: [...] o nakazaniu inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 u.p.b. doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, - decyzja PINB z dnia 11.05.2009r., znak: [....] , którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. stwierdzono, że nie zachodzi konieczność wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku szopogarażu do stanu zgodnego z prawem. Wszystkie powyższe decyzje były jednak wadliwe i zostały wyeliminowane z obrotu prawnego w trakcie postępowania odwoławczego. W przypadku ostatniej z wymienionych decyzji kasatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia 8.07.2010 r. było również przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie sygn. II SA/Kr 1039/10 - skarga A.R. na decyzję MWINB została oddalona. Tym samym sąd administracyjny za prawidłowe uznał ustalenia i wskazania zawarte w kontrolowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 8.07.2010 r. W uzasadnieniu omawianej decyzji MWINB stwierdził, że wprawdzie decyzja Wójta Gminy K. –L. z dnia 03.04.2005 roku, znak: [...] , którą nie wyrażono zgody na lokalizację szopogarażu w pasie drogowym została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchylona, a samo postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację szopogarażu w pasie drogowym umorzone, jednak tymi decyzjami zarówno Wójt Gminy K. _L. , jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazały, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w granicy pasa drogowego. MWINB stwierdził również konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a w szczególności uzupełnienia przedłożonej wcześniej przez inwestora inwentaryzacji robót budowlanych. W świetle powyższego roboty budowlane wykonane przez inwestora z naruszeniem warunków udzielonego pozwolenia na budowę wymagały oceny z punktu widzenia regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych, a zwłaszcza w art. 43 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów w terenie zabudowy w przypadku drogi gminnej. Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a jedyny wyjątek od niego przewidziany jest w ust. 2, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Taką zgodą zarządcy drogi skarżący bezsprzecznie się nie legitymuje. Ustalono również, że usytuowanie budynku będącego przedmiotem postępowania narusza normę z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem odległość tego budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni jest mniejsza niż 6 metrów. W tak ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zastosowanie innej sankcji niż rozbiórka nie było możliwe z powodów prawnych i faktycznych. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu I instancji z dnia 20.03.2009 r. znak: [...], wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. tj. w stosunku do robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie powołano w podstawie prawnej postanowienia art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, w którym jako podstawę wstrzymania robót budowlanych wskazuje się istotne odstąpienie od warunków wskazanych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i w konsekwencji otwarcie drogi do legalizacji obiektu budowlanego jest dopuszczona wyłącznie w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), nie jest natomiast dopuszczalna w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Również z uwagi na konstrukcję przedmiotowego szopogarażu nie było możliwe dokonanie jego częściowej rozbiórki. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę dokonaną przez MWINB w zaskarżonej decyzji. Argumentacja podniesiona w skardze nie ma wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanej obecnie decyzji. Ani fakt wyrażenia przez sąsiada J.S. zgody na lokalizację obiektu budowlanego niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani brak formalnego przejęcia prawa własności drogi gminnej nie prowadzi do zakwestionowania zastosowanej przez organy nadzoru budowlanego wykładni przepisów prawa budowlanego. Ponad wszelką wątpliwość ustalono, że droga przebiegająca po działce nr [...] ma status drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym i wystarczającym do zastosowania przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Spory dotyczące własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i ewentualnego odszkodowania z tego tytułu wychodzą poza granice niniejszej sprawy i nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało przyjąć, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga, jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).