II SA/Kr 780/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] spółka z o.o. w W. od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2018 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] spółka z o.o. w W. kwotę [...]zł. (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Starosta [...] decyzją z 15 listopada 2017 r. znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi - [...] sp. z o.o. w W., pozwolenia na budowę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. Jako podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazano art. 35 ust 3 w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2017.1332 - ze zmianami) - zwanej dalej P.b. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskowana inwestycja, będąca obiektem infrastruktury technicznej, stanowiąca jednocześnie usługę, która powoduje występowania pola elektromagnetycznego o wartościach gęstości mocy wyższych niż 0,1 W/m2 na terenie dz. nr [...], [...], [...] obr. l w W., jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego mpzp w zakresie § 28 ust. 4. Od decyzji odwołanie złożyła [...] sp. z o.o., zarzucając błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w tym powołanego w podstawie decyzji art. 35 ust. 3 Pb, poprzez wydanie decyzji o odmowie pozwolenia na budowę w związku z nieprawidłowościami w projekcie budowlanym nie wskazanymi w postanowieniu z 12 lipca 2017 r. Wojewoda decyzją z dnia 9 maja 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 82 ust. 3 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego zaprezentowana w uzasadnieniu skarżonej decyzji interpretacja zapisów mpzp, jest nieprawidłowa. Całościowa analiza ustaleń mpzp wykazała, że "usługi" o których mowa w § 28 ust. 4 mpzp odnoszą się do przeznaczenia terenu, który dla jednostki 9MU został określony jak teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Organ I instancji analizując ustalenia mpzp, pominął w swojej analizie, zawartą w § 6 pkt 10 mpzp, definicję "usług" i niezasadnie zastosował definicję z ustawy Prawo telekomunikacyjne. Funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieści się w katalogu "usług" zdefiniowanych w § 6 pkt 10 mpzp. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że ograniczenie dotyczące realizacji stacji bazowych w terenach MU, zawarte zostało w § 22 ust. 3 mpzp. Zapis ten, określający zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu telekomunikacyjnego, dopuszcza w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (którymi niewątpliwie są tereny MU)2 infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu wspierania rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. 2 Zgodnie z § 28 ust. 2 mpzp: Podstawowym przeznaczeniem terenów MU jest: 1) W związku z powyższym, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien ustalić, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z § 22 ust. 3 mpzp tj. czy stanowi budowę infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła [...] sp. z o.o., zarzucając naruszenie: - art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. z uwagi na błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a mianowicie, iż na terenie MU można realizować jedynie infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu i w tym kontekście sprawdzenie przez organ I instancji inwestycji Spółki, a tym samym błędne wytyczne w zakresie wykładni zapisu § 22 ust. 3 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 10.10.2010 r., zmienioną Uchwałą Nr [...] r. z dnia 19.12.2012 r., zmienioną Uchwałą Nr [...] z dnia 30.06.2014 r., zmienioną Uchwałą Nr [...] z dnia 30.03.2015 r., zmienioną Uchwałą Nr X/l [...] z dnia 29.09.2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. w obszarze "A", zwanymi dalej w skrócie "planem miejscowym" albo "m.p.z.p.", - art. 7, 77 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego przepisy uznane za podstawę prawną wydanej decyzji zostały zastosowane w sprawie, - art. 6 i art. 8 w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie przez organy administracji publicznej w postępowaniu w oparciu o przepisy prawa poprzez błędną wykładnię zapisów mpzp, co godzi w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; - art. 35 ust. 4 P.b. poprzez niezastosowanie i nie wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, pomimo, że Spółka spełniła wymagania określone w art. 35 ust. l P.b. oraz w art. 32 ust. 4 P.b.; - art. 4 P.b. poprzez niezastosowanie w sytuacji wykazania przez Skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zgodności jej zamierzenia budowlanego z przepisami, w tym z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - § 22 ust. 3 w zw. z § 28 planu miejscowego poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż teren MU jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a tym samym że uchwałodawca dopuścił na jego obszarze jedynie infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu, w konsekwencji czego stwierdzenie, że planowana przez [...] na terenie MU inwestycja może naruszać postanowienia § 22 ust. 3 planu miejscowego, podczas gdy jest ona z nimi zgodna, albowiem teren MU jest obszarem o przeznaczeniu mieszanym (mieszkalnym i usługowym), a tym samym nie ma podstaw do rozszerzania na jego teren ograniczeń dotyczących jedynie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, - art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2010 roku Nr 106 poz. 675 ze zm.) zwanej dalej w skrócie także poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja Skarżącej planowana do realizacji na terenie 9 MU spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie, a tym samym jest dopuszczona do realizacji na tym obszarze jako obszarze o przeznaczeniu usługowym, równorzędnym przeznaczeniu mieszkaniowym. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis został powołany jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ewentualnie zwrócenie się o to do organu I instancji tj. zlecenie mu wykonania takich czynności. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżony organ jako przyczynę uchylenia decyzji wskazał na błędną wykładnię co do zgodności inwestycji z planem miejscowym (str. 4 decyzji organu II instancji), przerzucając jednocześnie obowiązek jej dokonania przy podkreśleniu przez siebie kilku kluczowych kwestii jakie powinny być wzięte pod uwagę przy wykładni przez organ I instancji. Uzasadnienie takie wskazuje na uchylenie się przez organ odwoławczy od dokonania własnej oceny prawnej poprzez przerzucenie jej na organ I instancji, zamiast dokonania własnej wykładni i zaprezentowania oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, które winien dokonać organ odwoławczy i stosownie do niej rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, a nie kasatoryjnie na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jak wyżej wskazano dopuszczalność zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy – zgromadzenia niezbędnych dowodów, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, postępowanie wyjaśniające zostało co prawda przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe uniemożliwiając wydanie rozstrzygnięcia. W katalogu tym nie mieści się zarówno odmienna od organu I instancji ocena prawna stanu faktycznego sprawy, jak i pewne braki w materiale dowodowym, które dadzą się uzupełnić w trybie art. 136 kpa. Podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia, nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy, a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W żadnym razie odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, czy wątpliwości co do dokonanej oceny lub stosowania przez niego prawa materialnego czy braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska, nie jest przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji organ winien orzekać reformacyjnie (jeżeli stwierdza wadliwe stosowanie przez organ I instancji prawa materialnego). Pozostałe zarzuty sprzeciwu dotyczące zaś samej wykładni dokonanej przez organ odwoławczy co do zgodności z planem są bezprzedmiotowe, ponieważ jak wyżej wskazano przy sprzeciwie badana są jedynie prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa, który odnosi się do oceny formalnej wydania decyzji kasatoryjnej. W takim postępowaniu nie może być zatem oceniane czy rację w zakresie zgodności inwestycji z planem ma organ I czy II instancji. Taką ocenę Sąd może wyrazić tylko co do decyzji merytorycznej tj. wydanej na innej podstawie niż art. art. 138 § 2 kpa, tj. jeśli utrzymano decyzję organu I instancji w mocy, albo uchyleno ją i orzeczono co do istoty sprawy albo umorzono postępowanie w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, kierując się wyżej przedstawionymi uwagami Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.