II SA/Kr 781/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: SNSA Anna Szkodzińska SWSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Związku Działkowców [...] w K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie likwidacji części rodzinnych ogródków działkowych l.uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...] Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. [...] w K. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.- dalej u.g.n.) w związku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm. – dalej u.r.o.d.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144, art. 127, art. 141 § 1 i art. 61 a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.- dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Związku Działkowców, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 22 czerwca 2015 r., znak: [...] Orzekając w ten sposób organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a., Prezydent Miasta K. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji części Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" z wniosku [...] Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] w trybie art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W zażaleniu na powyższe postanowienie [...] Związek Działkowców wnosił uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie – o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazywał, że przepis art. 61 § 1 k.p.a, jako jedną z przesłanek przedmiotowych odmowy wszczęcia postępowania przewiduje brak podstaw do orzekania przez organy administracji publicznej w danej kategorii spraw. Taka sytuacja nie zachodzi, bowiem sprawa likwidacji części rodzinnych ogrodów działkowych leży w kompetencji organu administracji publicznej, w tym Prezydenta Miasta K.. Sprawa ta podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Nie może również zostać uznane za przeszkodę przedmiotową wniesienie do organu administracyjnego żądania rozstrzygnięcia sprawy, dla której właściwy jest sąd powszechny. Sytuacja taka mieści się w zakresie normowania art. 66 § 3 k.p.a. i wyłącza stosowanie art. 61 a k.p.a. Nadto organ nie może w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (co jednak uczyniono w zaskarżonym postanowieniu), a jedynie zbadać przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania. Z lakonicznego uzasadnienia postanowienia nie wynika, jakie konkretnie podstawy nie zachodzą w niniejszej sprawie. Organ powołuje się wyłącznie na art. 26 u.r.o.d., pomijając całkowicie treść jej art. 25 u.r.o.d., który statuuje proces likwidacji ogrodu w przypadku realizowania roszczeń przez osobę trzecią, a właśnie z taką sytuacją mamy w ocenie strony do czynienia w przedmiotowym postępowaniu. Rozpatrując następnie zażalenie Wojewoda powołał treść art. 61a § 1 k.p.a. oraz zaprezentował stanowisko własne w kwestii wykładni i stosowania tego przepisu, bazując na poglądach doktryny i orzecznictwa. W tym kontekście organ odwoławczy podał, że w przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 13 maja 2015 r. zwrócono się o "wszczęcie w trybie art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (...) postępowania likwidacyjnego części rodzinnych ogrodów działkowych "[...]", usytuowanych na działkach ewidencyjnych [...], [...] ,[...] obr. 23, K. – K. , należących do P. I. H. obj. KR l [...], oraz o wypłacenie działkowcom i [...] Związkowi Działkowców odszkodowania za znajdujące się tam mienie." We wniosku wskazano, że utworzenie powyższych rodzinnych ogrodów działkowych nastąpiło w latach 1978-1979 na terenach wywłaszczonych przez Skarb Państwa W. i J. H., rodzicom obecnej właścicielki nieruchomości. Na skutek orzeczenia sądu powszechnego (wyrok Sądu Okręgowego Wydział I Cywiny w K. z 31 stycznia 2002 r., sygn. akt l C [...]), jako właścicielkę przedmiotowej nieruchomości wpisano w księdze wieczystej I. H.. Jak wskazano we wniosku "(...) p. H. obecnie w znacznej mierze dysponuje działką [...], którą przejęła i ogrodziła a w posiadaniu działkowców pozostaje jedynie 13m2 z jej powierzchni. Obecnie obok wydania terenu, p. I. H. domaga się w innym postępowaniu zasądzenia od PZD opłaty za bezumowne korzystanie z jej gruntu." W dniu 19 stycznia 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, która w art. 18-26 oraz art. 75 ust. 1-7 reguluje kwestie związane z różnymi przypadkami likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego zlokalizowanego na nieruchomościach Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Cytując kolejno powyższe przepisy, Wojewoda stwierdził, że jak wynika z treści wnioski, stowarzyszenie domagało się wszczęcia w trybie art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych postępowania likwidacyjnego części rodzinnych ogrodów działkowych oraz wypłacenie działkowcom i [...] Związkowi Działkowców odszkodowania za znajdujące się tam mienie. Treść żądania wnioskodawcy jest jednoznaczna i tym samym nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Artykuł 26 u.r.o.d. reguluje samodzielny przypadek likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części. Przepisy normujące pozostałe przypadki (tj. zwłaszcza art. 18-25) stosuje się tylko w takim zakresie, w jakim przepis art. 26 wyraźnie do nich odsyła. Powołany przepis dotyczy likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie, w razie ustalenia w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że na jej terenie znajduje się rodzinny ogród działkowy lub jego część, właściwy organ (starosta bądź prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - art. 142 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b’ u.g.n.) winien uwzględnić w decyzji orzekającej o zwrocie takiej nieruchomości również kwestię rozliczeń należnych stowarzyszeniu ogrodowemu oraz działkowcom. Powołany przepis art. 26 u.r.o.d. nie przewiduje samodzielnej podstawy prawnej do orzekania przez organ administracji publicznej, lecz reguluje dodatkowe elementy w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, które właściwy organ winien uwzględnić w prowadzonym w takiej sprawie postępowaniu administracyjnym oraz wydanym na jego skutek rozstrzygnięciu. Tymczasem z treści wniosku wynika, iż likwidacja części rodzinnych ogrodów działkowych związana jest z uwzględnieniem roszczenia osoby fizycznej przez sąd powszechny, co miało zresztą miejsce przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy. Organ pierwszej instancji zasadnie zatem stwierdził, że powołany przez wnioskodawcę przepis art. 26 u.r.o.d. nie stanowi samodzielnej, materialnoprawnej podstawy do orzekania w formie decyzji administracyjnej, lecz jest nierozerwalnie związane z postępowaniem w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgłoszone żądanie nie mogło spowodować wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Tym samym Prezydent Miasta K. zasadnie odmówił wszczęcia takiego postępowania. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, iż organ pierwszej instancji pominął w swych rozważaniach regulację art. 25 u.r.o.d. Wojewoda wyjaśnił, że przepis ten rzeczywiście, co do zasady dotyczy m.in. przypadków likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na skutek orzeczenia sądu powszechnego. Jednakże wbrew twierdzeniom skarżącego w takiej sytuacji sąd powszechny nie wydaje odrębnego orzeczenia o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, lecz w granicach swojej kompetencji rozstrzyga o zasadności roszczenia cywilnoprawnego. Z kolei obowiązkiem właściwego organu jest wydanie następnie decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz działkowców (za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w rodzinnym ogródku działkowym pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym oraz stowarzyszenia ogrodowego (według kosztów odtworzenia, za składniki majątkowe stanowiące jego własność, a niepodlegające odtworzeniu), co wynika z art. 25 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 u.r.o.d. [...] jednak należy mieć w pierwszej kolejności na względzie, iż okoliczność tę strona skarżąca podniosła dopiero w złożonym zażaleniu, zaś we wniosku z 13 maja 2015 r. powoływała się jednoznacznie i precyzyjnie na regulację art. 26 u.r.o.d. Tymczasem jak wskazuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych – "1. Dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. 2. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjecie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony (tak m.in. w wyrok WSA we Wrocławiu z 18 stycznia 2017 r., sygn.akt II SA/Wr [...], teza l i 2). Jak wskazano wcześniej, treść żądania wnioskodawcy była jednoznaczna i nie budziła żadnych wątpliwości, a zatem, zdaniem organu drugiej instancji nie było konieczne wyjaśnienie przez organ rzeczywistej woli strony. Nadto zgodnie z art. 78 ust. 1 u.r.o.d., do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, w zakresie roszczeń do nieruchomości zajętych przez rodzinny ogród działkowy stosuje się przepisy art. 25. Jak wskazano wcześniej, roszczenie osoby trzeciej (I. H.) w stosunku do nieruchomości zajętej pod części ogródków [...] Dolina" zostało zaspokojone w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z 31 stycznia 2002 r., sygn. akt l C [...], a zatem przed wejście w życie ustawy, co miało miejsce 19 stycznia 2014 r. (art. 80 u.r.o.d.). Tym samym wykluczona jest możliwość zastosowania przepisu art. 25 u.r.o.d. w omawianym przypadku. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z dnia 11 kwietnia 2017 r., znak: [...], [...] Związek Działkowców stowarzyszenie ogrodowe w W. [...] Okręg w K. domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Strona skarżąca zarzucała, że postanowienie Wojewody zostało wydane : 1. z naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 26 ust. 3 u.r.o.d. poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie; - art. 25 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 3 pkt 1 u.r.o.d. poprzez zaniechanie jego zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy stan faktyczny przytoczony we wniosku i wynikający ze sprawy uzasadniał wszczęcie postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie i niezastosowanie art. 25 ust. 2 w związku z art. 25 ust. 3 pkt 1 u.r.o.d., co doprowadziło do błędnego zaaprobowania stanowiska organu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w związku z koniecznością likwidacji rodzinnych ogródków działkowych spowodowaną roszczeniem osoby trzeciej; - art. 7 k.p.a. poprzez zaakceptowanie niepodjęcia w pierwszej instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie, że podstawa prawna wskazana we wniosku jest zobowiązująca dla organu administracji publicznej i wyklucza wszczęcie postępowania w trybie przewidzianym w innym przepisie prawa materialnego; - art. 11 k.p.a. poprzez powielenie stanowiska organu pierwszej instancji i nieuzasadnienie, dlaczego przyjęto iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania; - art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy podanie zastało wniesione przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony, nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny skutkujące odmową wszczęcia postępowania, a także istnieje podstawa materialnoprawna do domagania się przez skarżącą wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia organu pierwszej instancji, podczas gdy brak było podstaw do zastosowania takiego trybu; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie trybu reformacyjnego oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy, podczas gdy zebrany materiał dowodowy, jak i słuszna jego ocena prowadząca do prawidłowej subsumpcji winny skutkować wydaniem postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto zdaniem skarżącego organy obu instancji dokonały analizy merytorycznej przedmiotowej sprawy, podczas gdy rozstrzygnięcie winno być oparte wyłącznie o badanie przesłanek formalnych oraz dodatkowo naruszyły: - art. 77 § k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego; - art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ocenienie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że w sprawie występuje stan faktyczny uzasadniający i zastosowanie przepisu art. 26 u.r.o.d i całkowite pominięcie treści art. 25, a także uznanie , że roszczenie I. H. zostało zaspokojone przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, to jest w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia 31 stycznia 2002 r. sygn. akt I C [...], podczas gdy w sprawie tej jedynie ustalono, że wywłaszczenie nie było skuteczne wobec I. H. i nie powodowało przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwo, a samo postępowanie sądowe wydobywcze nie zakończyło się przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 stycznia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, co w konsekwencji doprowadziło do merytorycznego rozpoznania sprawy i nieprawidłowego ustalenia przez organ drugiej instancji, że art. 25 r.o.d. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie prawidłowego uzasadnienia, a w szczególności pominięcie uzasadnienia prawnego co do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe zarzuty strona skarżąca rozwijała w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikając z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postepowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wszystkie podnoszone w skardze zrzuty naruszenia przepisów postępowania są zasadne, a ich wystąpienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61 a § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu postanowienia Wojewody przeprowadzono prawidłową wykładnię tej regulacji, z powołaniem poglądów doktryny i orzecznictwa, które podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Dotyczy to zarówno samej interpretacji art. 61a §1 k.p.a., jak i wskazań na sytuacje różniące tę instytucję procesową od przypadków, w których dochodzi do zwrotu podania albo rozstrzyga się nie postanowieniem, lecz decyzja administracyjną. W szczególności trafnie Wojewoda podnosi, że przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale także inne przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe - np. brak istnienia przedmiotu, którego dotyczy wniosek. Okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku. Jeżeli bowiem konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, które w efekcie może doprowadzić do wniosku, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania, to w konsekwencji rozstrzygnięcie merytoryczne będzie bezprzedmiotowe i w tym zakresie winna zostać wydana decyzja administracyjna o umorzeniu postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. Nie można również z przeszkodą przedmiotową, uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., utożsamiać takiej sytuacji, gdy organ zawiadamia wnoszącego podanie, że właściwym w sprawie nie jest ten organ, lecz sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, lub też brak jest możliwości ustalenia organu właściwego na podstawie danych zawartych w podaniu, co w konsekwencji powoduje zwrot podania. Zwrot podania jest zupełnie inną instytucją procesową, niż odmowa wszczęcia postępowania. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej - np. z uwagi na brak jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania zarówno w drodze administracyjnej, jak i przed sądem cywilnym. Mieszczą się tu również inne jeszcze przypadki oznaczające niemożliwość wydania decyzji merytorycznej celem zakończenia postępowania, przy czym chodzi o takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania ( np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym). Pomimo powyższych pozytywnych uwag zaskarżone postanowienie nie może zostać uznane za odpowiadające prawu wobec naruszenia licznych przepisów proceduralnych, trafnie wymienionych w skardze, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w wypadku wniosku strony o wszczęcie postępowania treść podania określa jego przedmiot. Jak wynika z art. 63 § 2 k.p.a., podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Na takie przepisy szczególne w sprawie niniejszej nie wskazywano. Obowiązkiem organu administracji jest zatem dokładne ustalenie treści żądania strony. To ono wyznacza bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a organ jest żądaniem strony związany. Jeżeli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartego w nim żądania, organ ma obowiązek z urzędu zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten dokonał niezbędnego sprecyzowania, w celu ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której wniosek pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Gl [...], Lex Omega nr 1958835 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk [...], Lex Omega nr 1327958). Samodzielna kwalifikacja żądania skarżącego, w przypadku niejasnego sformułowania wniosku, stanowi naruszenie, wynikającej z art. 61 § 1 k.p.a., zasady związania organu administracji treścią wniosku inicjującego postępowanie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa [...], Lex Omega nr 2055276). Niedopuszczalne jest zatem kwalifikowanie wniosku niezgodnie jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli podmiotu (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op [...], Lex Omega nr 1465443). We wniosku z dnia 13 maja 2015 r., złożonym do Prezydenta Miasta K., [...] Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] zwrócił się o "wszczęcie w trybie art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych postępowania likwidacyjnego części rodzinnych ogrodów działkowych "Panorama" i "Wiślana Dolina", usytuowanych na działkach ewidencyjnych nrnr: [...], [...] ,[...] - obr. 23, K. – Krowodrza , należących do I. H. obj. KR l [...], oraz o wypłacenie działkowcom i [...] Związkowi Działkowców odszkodowania za znajdujące się tam mienie." Z powołanych przez Wojewodę przepisów art. 18-26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że przesłanki likwidacji rodzinnych ogródków działkowych i z tym związanych rozliczeń mogą być różne, a okreslenie właściwej podstawy prawnej żądania determinują konkretne okoliczności. W uzasadnieniem do żądania wniosku z dnia 13 maja 2015 r. wskazanie na szereg faktów. Podano bowiem, że: 1. na terenach znajdujących się w tzw. Zakolu W. zaplanowano utworzenie parku im. K. J., w skład którego miały wchodzić także ogrody działkowe, w 1978 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. m.in. 99a 54m2 z działki nr [...], obr. 23, W. H. i J. H. - rodziców I. H., gdzie w latach 1978-179 utworzono Pracownicze Ogrody działkowe przydzielając poszczególnym zakładom pracy działki na tym terenie, tak powstały m.in. Pracownicze Ogrody Działkowe " [...]", na działkach ewidencyjnych noszących obecnie nrnr: [...].[...],[...], a w 1981 r. wraz z powstaniem [...] Związku Działkowców ogrody te weszły w skład PZD; 2. kolejno I. H. wykazała: - w 2002 r., w sprawie sygn. akt IC [...], że wywłaszczenie nie było wobec niej skuteczne i nie prowadziło do przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa, bowiem w dacie wywłaszczenie to nie jej rodzice, lecz ona była właścicielka gruntu, przy czym powództwo I. H. było skierowane przeciwko Skarbowi Państwa; - pozwem w sprawie sygn. akt IC [...] I. H. wszczęła przeciwko PZD i działkowcom proces o wydanie działek nrnr: [...].[...],[...], - obecnie I. H. w znacznej mierze dysponuje działką nr [...], którą przejęła i ogrodziła, a w posiadaniu działkowców pozostaje jedynie 13m2 z jej powierzchni; - obecnie obok wydania terenu I. H. domaga się w innym postepowaniu zasądzenia od PZD opłaty za bezumowne korzystanie z jej gruntu; - [...] Związek Działkowców i poszczególni działkowcy stoją przed koniecznością opuszczenia terenu, co jest powodem wystąpienia z niniejszym wnioskiem; - wartość infrastruktury PZD zamyka się kwotą [...]zł, a własność działkowców łączna kwotą [...]zł. Powołana wyżej treść uzasadniania wniosku wskazuje na zasadniczą rozbieżność pomiędzy jego żądaniem i uzasadnieniem, a powołanym jako podstawa prawna przepisem art. 26 u.r.o.d., który stanowi że: 1. W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązanym do odtworzenia ogrodu i wypłaty odszkodowania jest podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie. 2. Do likwidacji ROD lub jego części, o której mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 21 oraz art. 22 ust. 1 i 2. Uprawnienie do odtworzenia oraz do odszkodowania nie przysługuje za nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane niezgodnie z prawem. 3. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. 4. Odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się. 5. W przypadku gdy likwidacja części ROD, z przyczyny wskazanej w ust. 1, powoduje, że inna część ROD nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej części ROD. Przepisy art. 19-24 stosuje się. 6. Przepisy ust. 1-5 stosuje się w przypadku, gdy do nieruchomości zajmowanej przez ROD lub jego część objętą likwidacją stowarzyszeniu ogrodowemu przysługuje tytuł prawny lub jest ona zajmowana przez ROD, który stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Cytowana regulacja dotyczy likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych w związku ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( np. art. 136 i nast.), a nie takowej likwidacji w wyniku realizacji roszczeń cywilnoprawnych przed sądami powszechnymi. Stanu faktycznego, który miałby związek ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie opisano jednakże we wniosku z dnia 13 maja 2015 r. Powołane w nim okoliczności wykazują zaś ścisłe powiązanie z podstawą określoną w art. 25 u.r.o.d., który dotyczy likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych ze względu na roszczenia osób trzecich innego rodzaju, niż uregulowane w art. 26. Stosownie do art. 25 u.r.o.d.: 1. W przypadku likwidacji ROD lub jego części w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej, nie stosuje się przepisu art. 21, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały jako właściciel nieruchomości w dniu nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub w dniu, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390, późn. zm.). 2. W przypadku likwidacji ROD, o której mowa w ust. 1, przepis art. 22 ust. 1 stosuje się odpowiednio. Obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest podmiot, który występował jako właściciel nieruchomości w dniu, o którym mowa w ust. 1. Ustalenie odszkodowań następuje w drodze decyzji. 3. Organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 2, jest: 1) w przypadku gdy podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest Skarb Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; 2) w przypadku gdy podmiotem obowiązanym do wypłaty odszkodowań jest jednostka samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki. 4. W przypadku gdy likwidacja części ROD, o której mowa w ust. 1, powoduje, że inna część ROD nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot, o którym mowa w ust. 2, jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej części ROD. Przepisy art. 19-24 stosuje się. W przeciwieństwie do organu pierwszej instancji, który odniósł się wyłącznie do podstawy z art. 26 u.r.o.d., przepis art. 25 u.r.o.d. uwzględnił w swych rozważaniach organ drugiej instancji, z powołaniem się na zarzuty zażalenia. Zważyć należy, że właściwa kwalifikacja żądania pod kątem przepisów znajdujących zastosowania w sprawie nie należy do strony, lecz do organu administracji publicznej. Ewentualne wątpliwości w zakresie żądania z uwagi na różne możliwości jego kwalifikacji prawnej zależnej od istotnych okoliczności, należy usuwać z uwzględnieniem dyspozycji 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Treść z wniosku z dnia 15 maja 2015 r. wskazuje, że Prezydent Miasta K. rozpoznał go błędnie, albowiem niezgodnie z tym, co wynika z żądania i jego uzasadnienia. W omawianej kwestii organ pierwszej instancji nie powinien mieć wątpliwości co do treści żądania, a to z uwagi na podane w uzasadnieniu wniosku okoliczności, zasadniczo różne od objętych hipotezą art. 26 r.r.o.d. Nie mniej jednak o ile organ pierwszej instancji przywiązywał wagę do powołania we wniosku jako podstawy żądania art. 26 u.r.o.d., to powinien podjąć czynności w trybie art. 9 k.p.a., mające na celu ustalenie rzeczywistej woli strony. Również Wojewoda z analogicznych powodów zaprezentował w omawianym zakresie błędne stanowisko. Nie dostrzegając istotnych uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji, bezzasadnie orzekał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144, art. 127, art. 141 § 1 i art. 61 a § 1 i 2 k.p.a., zamiast na podstawie art. art. 138 § 2 w związku art. 144, art. 127, art. 141 § 1 i art. 61 a § 1 i 2 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy naruszył zasadę z art. 15 k.p.a., albowiem wydał rozstrzygnięcie formalne w sprawie zupełnie innej przedmiotowo, niż procedowana przez organ pierwszej instancji. Nadto w tym zakresie organ odwoławczy w sposób zupełnie dowolny orzekł o braku podstaw do stosowania art. 25 z uwagi na treść przepisu art. 78 ust. 1 u.r.o.d.. Nie dokonał bowiem w tym kierunku niezbędnych ustaleń, a w aktach administracyjnych brak jakichkolwiek dokumentów umożliwiających weryfikację i uzupełnienie wiedzy na temat okoliczności podnoszonych we wniosku. Takie procedowania narusza nie tylko zasadę z art. 7 k.p.a., ale również zasady z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. oraz przepisy art. 77§ 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 124 §2 k.p.a. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest między innymi art. 77 § 1 k.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W następstwie powyższego art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., ustanawiaj obok innych wymogów obowiązek organu zawarcia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego, które powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Właściwe sporządzenie uzasadnienia orzeczenia ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada budzenia zaufania) oraz art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania). Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego oraz procesowego, do czego zmierzają niektóre zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA [...], ONSA 1981, nr [...] , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). W sprawie niniejszej z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia kontrola ta jest niemożliwa, a wypowiadanie dalej idących ocen materialnoprawnych należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I . sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Rzeczą organów drugiej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień. Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi (100 zł), opłatę od pełnomocnictwa ( [...] zł ) i w pozostałości wynagrodzenie radcy prawnego.