II SA/Kr 781/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Specjalista Karina Kasprzycka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Gminy Babice z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXXI/214/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Babice I. stwierdza nieważność § 12 ust. 5 pkt. 3 załącznika numer 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz" II. w pozostałym zakresie skargę oddala. W dniu 20 grudnia 2012 r. Rada Gminy w Babicach podjęła uchwałę nr XXXI/214/2012 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Babice. Ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżył Prokurator Rejonowy w Chrzanowie, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej zapisów w części tj. w zakresie § 12 ustęp 5 punkt 2 i 3 załącznika nr 1 Regulaminu. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1.art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminie poprzez: ustanowienie zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na plac zabaw dla dzieci ustanowienie zakazu wprowadzania sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych , aptek szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów których administracje wprowadziły taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych) polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom; 2.art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustanowienie zakazu wpuszczania psów do piaskownic i na plac zabaw dla dzieci i ustanowienie zakazu wprowadzania sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych , aptek szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów których administracje wprowadziły taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych ) jest nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez ustanowienie Regulaminu, a nadto stanowi ograniczenie swobód obywatelskich; 3.art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i sformułowanie zakazu wprowadzania psów, w sytuacji gdy ograniczenie prawa do przybywania w miejscach publicznych, którym niewątpliwie jest teren piaskownic i na plac zabaw dla dzieci, sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów których administracje wprowadziły taki zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych), jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się wymaga ustawowego upoważnienia. Rada Gminy w Babicach w odpowiedzi na skargę uznała skargę za zasadną, wskazując, że w terminie do 30 września 2019 r. pojęta zostanie uchwała zmieniająca kwestionowane przez Prokuratora zapisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozpoznają skargi na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej będące aktami prawa miejscowego. Natomiast stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, sąd stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże jedynie w części, co znalazło wyraz w sentencji wyroku. Na wstępie należy wskazać, że Sąd w obecnym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyrokach wydanych na kanwie tożsamych pod względem prawnym spraw (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 13 września 2019 r., II SA/Kr 721/19 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 756/19, CBOSA). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm. dalej: "ustawa"), który stanowi, że "rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego". Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu, obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak i zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania, może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które z innej strony patrząc, są zakazami. W wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. (II OSK 618/14, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca upoważnił Radę Miejską do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy nie tylko pod względem zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, ale i by nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą tej regulacji winno być zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jest zatem co najmniej znacznym uproszczeniem poszukiwanie tylko na gruncie tej ustawy podstaw prawnych do określania obowiązków posiadaczy zwierząt domowych". Kwestionowane w skardze postanowienia zaskarżonej uchwały statuują powinności sprowadzające się do obowiązku powstrzymania się od wprowadzania psów do piaskownic i na place zabaw dla dzieci oraz wprowadzania psów do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, szpitali, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych). W ocenie Sądu, postanowienia te – z wyjątkiem formuły "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz", o której będzie mowa niżej – zostały ukształtowane prawidłowo i nie przekraczają delegacji ustawowej. W ocenie Sądu, tylko w ten sposób – tj. przez ustanowienie odnośnych powinności – da się osiągnąć cel ustawowy, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez zwierzęta, mógł być osiągnięty tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych przepisów uchwały. Z tych przyczyn przepisy te nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Na placu zabaw i w piaskownicy przebywają też dzieci najmłodsze w wieku kilku czy kilkunastu miesięcy. Dzieci mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu zabaw, które to podłoże powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów i odchodów zwierzęcych. "W przypadku psów pojawia się dodatkowa uciążliwość, związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie posiada i w miejscu gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na placach zabaw niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się na placu zabaw, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, zmuszony będzie do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o dzieciach, a nie o zwierzętach" (powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r.). Powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości nie da się wyeliminować inaczej niż poprzez ustanowienie nakazu niewprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci; postanowienia § 16 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały, należy zatem ocenić jako zgodne z prawem. Odnośnie § 12 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały, który zabrania wprowadzania psów do określonych obiektów użyteczności publicznej (wszystkie wyszczególnione tam obiekty w istocie mają taki status – definicję budynku użyteczności publicznej zawiera w szczególności § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) – stwierdzić należy, że to również jest jedyne możliwe rozwiązanie prawne, dające osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta. Jak już wcześniej wskazano, jeśli chodzi o psy, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby nie szczekały, gdyż żaden kaganiec temu nie zapobiegnie. Natomiast szczekanie w pomieszczeniu zamkniętym jest niezwykle uciążliwe zarówno dla pracowników świadczących tam pracę, jak i osób z zewnątrz. Już samo warczenie psa może wywołać znaczny i uzasadniony dyskomfort u osób, które się tam znajdują oraz lęk u małych dzieci, które np. są z rodzicem załatwiającym urzędową sprawę. Dlatego również ten kwestionowany przepis należy ocenić jako zgodny z prawem. Wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli zwierząt. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania psów na dany teren generalnie nie ogranicza swobód obywatelskich właścicieli zwierząt co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach przebywali bez zwierząt, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem ani nie jest trudne do osiągnięcia. Uzasadniając rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności § 12 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz" – należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że postanowienia uchwały jako aktu prawa miejscowego nie mogą mieć na celu ani sprowadzać się do zapewnienia realizacji uprawnień właścicielskich czy też zakazów wprowadzonych przez właścicieli – istotą tych postanowień jest ustanowienie określonych, samoistnych powinności o charakterze publicznoprawnym. Paragraf 12 ust. 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały – intepretowany prawidłowo – taką funkcję w rzeczywistości pełni. Jedynie owa formuła "oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły ten zakaz" nadawała mu charakter otwarty, blankietowy i niedookreślony. W tym zakresie przedmiotowy akt prawa miejscowego de facto mógłby też być postrzegany jako instrument realizacji uprawnień właścicielskich – a to, jak już zaznaczono, jest niedopuszczalne i narusza delegację ustawową. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.