II SA/Kr 782/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Czeluśniak Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [ ] w przedmiocie odmowy przyznania wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia (....) nr (...) wydaną po rozpoznaniu odwołania M.P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia (....) nr (....) w sprawie odmowy przyznania E.P. wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego -Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 16 i art. 24 ust. 3, 3a, 3b i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228 póz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 138§1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dniu (.....) E.P. zwróciła się do organu l instancji z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. W dniu (....) ojciec wnioskodawczyni M.P. złożył wniosek o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego na córkę wnosząc o wypłacenie tego świadczenia za okres od (....) do (....) . Powołał się przy tym na orzeczenie sądu o stopniu niepełnosprawności córki, w którym stwierdzono, że niepełnosprawność ma charakter trwały i wydane zostało na stałe. W dniu (.....) decyzją nr (....) Burmistrz Miasta i Gminy N. orzekł o przyznaniu E.P. zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144,00 zł począwszy od dnia (.....) . W dniu (....) decyzją nr (.....) organ l instancji po rozpatrzeniu wniosku M.P. odmówił przyznania mu wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko E.P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Opierając się na powyższym przepisie organ l instancji uznał, iż wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego możliwe jest od miesiąca, w którym strona zwróciła się z wnioskiem do organu właściwego. Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji złożył M.P. wnosząc o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od dnia (.....) . do (....) . W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, iż w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego dla (.........) z dnia (.....) Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. wydał orzeczenie z dnia (....) Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał już wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od (....) . do (....) . Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło decyzję l instancji jako prawidłową. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, iż na gruncie obowiązujących w chwili orzekania przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych brak jest możliwości wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie zasiłku lub wyrównania tego zasiłku. Art. 24 ust 2 stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Nie można tym samym podzielić poglądu, że w sytuacji, gdy niepełnosprawność powstała od chwili urodzenia, zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać przyznany od innego miesiąca niż miesiąc złożenia przez osobę ubiegającą się o zasiłek wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami. Z sytuacją, kiedy zasiłek pielęgnacyjny jest przyznawany w innym terminie niż określony w art. 24 ust. 2 mamy do czynienia jedynie w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia (art. 24 ust. 3a ustawy). W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E.P. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Podniosła, że wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia został złożony nie w dniu (....) jak to ustaliło Kolegium, ale już w dniu (....) do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który był wówczas organem właściwym w sprawie świadczeń rodzinnych. Sprawa trafiła następnie do Sądu Rejonowego (.....) i zakończyła się wyrokiem z dnia (....) Na podstawie tego wyroku organ ZUS w dniu (....) wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do czasu przekazania organowi właściwemu - Burmistrzowi Miasta i Gminy N. realizacji zadań w zakresie świadczeń rodzinnych, wniosek o ustalenie prawa do tych świadczeń składa się do podmiotów, o których mowa w ust. 2 pkt 2. W skardze podniesiono także, że zasiłek pielęgnacyjny został wyrównany przez ZUS oraz Powiatowy Urząd Pracy w W. , odpowiednio za okresy, kiedy te instytucje były zobowiązane do wypłaty świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, póz. 2255, z późn. zm.) nie przewiduje możliwości wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie zasiłku lub wyrównania tego zasiłku. W szczególności nie pozwala na to przepis art. 24 ust. 2 ani art. 24 ust. 3a powołanej ustawy. Nawet w sytuacji, gdy niepełnosprawność powstała od chwili urodzenia, zasiłek pielęgnacyjny nie może zostać przyznany od innego miesiąca niż miesiąc złożenia przez osobę ubiegającą się o zasiłek wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że E.P. zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia (....) spełnia warunki do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 póz. 2255 ze zmianami). Z tego względu Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N. decyzją z dnia (....) . przyznał E.P. zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo począwszy od dnia (.....) . Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem podpisanym przez M.P. o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego na córkę E. za okres od (....) do (.....) . Przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji, a obecnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była więc jedynie ocena, czy można przyznać zasiłek pielęgnacyjny za ten właśnie okres. Organ l instancji decyzją z dnia (.....) postanowił "nie przyznać wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego". Powyższa decyzja narusza art. 107 k.p.a., ponieważ nie określa w sposób wystarczający co jest jej przedmiotem. Ani z jej wyrzeczenia, ani z uzasadnienia nie wynika jakiego okresu dotyczy odmowa wyrównania. Samo określenie "wyrównanie" jest na tyle nieprecyzyjne, że nie pozwala na ustalenie co konkretnie jest przedmiotem rozstrzygnięcia. Organy administracji naruszyły również art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Decyzja l instancji odmawiała M.P. przyznania wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko E.P. , natomiast decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymała w mocy decyzję "w sprawie odmowy przyznania E.P. j wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego". E.P. na rozprawie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w dniu (....) oświadczyła, że upoważniła swojego ojca do wystąpienia z wnioskiem o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny w jakim charakterze występował M.P. czy miał on przymiot strony postępowania, czy też działał w imieniu swojej - pełnoletniej już wówczas - córki. Jako podstawę decyzji odmawiającej wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego organ l instancji powołał art. 24 ust. 2 i ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na przepis art. 24 ust. 3, ust. 3a, ust. 3b i ust. 4 tej ustawy. Ust. 3a i 3b omawianego przepisu nie mają zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Przepisy te regulują kwestię utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności ze względu na upływ czasu, natomiast orzeczenie o stopniu niepełnosprawności E.P. z dnia (....) zostało wydane na stałe, a określony w nim stopień niepełnosprawności ma charakter trwały. Również ust. 3 i 4 omawianego przepisu nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą kwestii do kiedy, a nie od kiedy przyznaje się świadczenie. Przedmiotem sporu pomiędzy organami administracji a stroną jest w niniejszej sprawie wykładnia przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności zaś to, czy można przyznać zasiłek pielęgnacyjny za okres poprzedzający złożenie wniosku o jego przyznanie. Przy ocenie merytorycznej zasadności wniosku należy wziąć pod uwagę fakt, że wniosek o ustalenie niepełnosprawności E.P. został złożony w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. w dniu (....) w celu uzyskania m. in. zasiłku pielęgnacyjnego. Organ ten wydał orzeczenie (....) , które zostało częściowo zmienione przez organ odwoławczy w dniu (....) Na skutek zaskarżenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego Sąd Rejonowy dla (....) wydał (.....) . wyrok (....) . W związku z wykonaniem tego wyroku Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności orzeczeniem z dnia (....) . zaliczył E.P. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ustalając jednocześnie, że niepełnosprawność i ustalony jej stopień datuje się od urodzenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku z dnia (....) wydał w dniu(....) . decyzję znak (....) którą przyznał M.P. zasiłek pielęgnacyjny dla córki E.P. za okres od (....) . do (....) Ten sam organ w dniu (....) wydał decyzję znak (.....) o przyznaniu tego samego świadczenia za okres od (...) . do (....) . Słuszny więc jest zarzut skargi, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony już w lipcu 2002 r. do organu, który w tym czasie był właściwy do orzekania w przedmiocie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego tj. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po ostatecznym zakończeniu postępowania dotyczącego ustalenia stopnia niepełnosprawności E.P. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uwzględniając ten wniosek przyznał zasiłek pielęgnacyjny za okres od złożenia wniosku (lipiec 2002 r.) do dnia, w którym straciła moc ustawa upoważniająca ten organ do orzekania o zasiłkach pielęgnacyjnych (30 kwietnia 2004 r.). Konieczność złożenia kolejnego wniosku do Burmistrza Miasta i Gminy N. wynikła z faktu wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia (....) sygn. (.....) Wyrok ten oparto na założeniu, że przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i składa kolejny wniosek. W szczególności zaś przepis ten nie ma zastosowania, gdy zachodzi ciągłość niepełnosprawności uprawniającej do świadczenia, a potrzeba złożenia kolejnego wniosku powstała w związku ze zmianą stanu prawnego polegającego na wskazaniu przez ustawę innego organu właściwego w sprawie przyznawania i wypłaty świadczenia. Zmiana podmiotu przyznającego i wypłacającego świadczenie oraz złożenie kolejnego wniosku do właściwego organu nie powoduje wszczęcia nowej sprawy. Strona nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji zmiany organu właściwego w sprawie, która to zmiana wynikała z przepisów ustawowych. Analogiczna sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wniosek z dnia (....) o przyznanie E.P. zasiłku pielęgnacyjnego nie jest pierwszym wnioskiem w sprawie i nie wszczynał on - zdaniem Sądu - odrębnego postępowania. Złożenie tego wniosku wiązało się ze zmianą organu uprawnionego do przyznawania i wypłaty zasiłku, którą wprowadziły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Oceny takiej nie zmienia fakt, że postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych toczyło się w tym samym czasie co postępowanie dotyczące wyrównania świadczenia za okres od (.....) do (....) a rozstrzygnięcia tego organu zostały wydane w listopadzie 2005 r. i w styczniu 2006 r. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że wniosek o przyznanie zasiłku, jak również wniosek o jego wyrównanie został złożony niezwłocznie po otrzymaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Nie można więc zarzucić stronie choćby lekkiego niedbalstwa w prowadzeniu swoich spraw. E.P. nie miała żadnego wpływu na fakt, że od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności do rozstrzygnięcia tej sprawy minął okres trzech lat i czterech miesięcy. Art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 3 pkt 4 "b" omawianej ustawy do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych należy dołączyć odpowiednio orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności. Literalna wykładnia powołanych przepisów - zastosowana przy wydawaniu zaskarżonej decyzji - prowadzi więc do obciążenia osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego konsekwencjami nieterminowego i nieprawidłowego załatwiania spraw przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności oraz przedłużeniem rozpatrywania sprawy administracyjnej na skutek postępowania przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Problemem tym zajmował się Trybunał Konstytucyjny badając zgodność omawianego art. 24 ust. 2 z Konstytucją RP. W wyroku z dnia 23 października 2007 r. w sprawie sygn. l 28/07 Trybunał orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 200 póz. 1446 z dnia 30 października 2007 r. i z tym dniem omawiany przepis utracił moc w części objętej rozstrzygnięciem Trybunału. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano na dwuetapowość postępowania administracyjnego zmierzającego do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i niespójność pomiędzy procedurą orzekania o niepełnosprawności a procedurą zmierzającą bezpośrednio do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Istniejący mechanizm i procedura uzyskiwania zasiłku kreują nierówność traktowania osób ubiegających się o zasiłek - w zależności od tego, czy występują one najpierw o zasiłek i dopiero wezwane do uzupełnienia wniosku ubiegają się o niezbędne zaświadczenie o niepełnosprawności, czy też rozpoczynają swoje starania od wejścia w procedurę uzyskania zaświadczenia o niepełnosprawności. Ponadto Trybunał stwierdził: "Nie tylko bowiem chodzi o to, że jest to mechanizm niejasny i wprowadzający w błąd, ale też o to, że ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego, dokonania oceny niepełnosprawności) - jest przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek. Mechanizm stanowiący pewną całość, stworzony przez oba postępowania, musi być traktowany jako jednolita procedura, którą musi przejść aplikant, aby uzyskać zasiłek". Jednocześnie Trybunał wyjaśnił, że "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Nie podobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną wadliwością. (...) Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia - że sądy, orzekając w sprawach innych zasiłków, dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego - mimo, że dotyczy przepisu będącego podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia - nie mógłby stanowić podstawy do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie administracyjnej. Przepis ten utracił moc tylko w zakresie objętym sentencją wyroku, a więc tylko w odniesieniu do wniosków o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. E.P. legitymuje się natomiast orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy oraz zacytowane wyżej wskazania Trybunału Konstytucyjnego nie można jednak godzić się na taką wykładnię art. 24 ust. 2 ustawy o zasiłkach rodzinnych, która obciąża osobę niepełnosprawną konsekwencjami niezgodnego z prawem działania administracji publicznej, w szczególności zaś pozbawia stronę prawa do świadczenia wyłącznie z powodu przewlekłości postępowania w przedmiocie ustalenia niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji odmawiając uwzględnienia wniosku o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego naruszyły przepis art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Ponadto przy rozpoznaniu sprawy naruszono art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 k.p.a. W tej sytuacji obie te decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.