II SA/Kr 783/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2013 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Wojewody z dnia 17 kwietnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.B. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta P. , decyzją nr [....] z dnia 18.01.2011r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego dot.: "Przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi wg indywidualnego projektu budowlanego o powierzchni zabudowy 187,30 m2, powierzchni użytkowej 257,10 m2 (w tym powierzchni usługowej 121,60 m2), kubaturze 999,00 m3 ", do realizacji na działce [....] w K. . Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22.02.2011r. Następnie, w dniu 4.06.2012r. Starosta P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego wznowił, na żądanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, postępowanie w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 18.07.2012r. organ administracyjny nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków, w zakresie kompletności projektu budowlanego, poprzez dostarczenie pozytywnej opinii Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, uwzględniającej zaprojektowaną przebudowę, nadbudowę budynku mieszkalno-usługowego wraz z niezbędnymi instalacjami wewnętrznymi na działce [....] w K. , w bezpośrednim sąsiedztwie drogi Krajowej nr [....] , zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Następnie, Starosta P. decyzją z dnia 23.08.2012r. orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia 18.01.2011r., nr [....] oraz odmówił wydania pozwolenia na budowę dla przebudowy, nadbudowy i rozbudowy ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazano m.in., że, we wznowionym inwestor nie uzyskał zgody właściwego zarządcy drogi na usytuowanie projektowanego obiektu w bezpośrednim otoczeniu drogi, o czym mówi art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych. Wojewoda [....] decyzją z dnia 07.01.2013r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując w uzasadnieniu na konieczność analizy materiału dowodowego przekazanego przez inwestora w trakcie postępowania odwoławczego. Starosta P. w rozstrzygnięciu z dnia 4 marca 2013r. orzekł, że decyzja ostateczna z dnia 18.01.2011r., nr [....] , którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego wydana została z naruszeniem prawa. Organ I instancji, po przeanalizowaniu materiału dowodowego, stwierdził, że pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie można traktować jako brak zgody związanej z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym przez inwestora. Podano, że zgodnie z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (...) "niezajęcie stanowiska uznaje się za wyrażenie zgody. Ponadto ewentualna odmowa wyrażenia zgody powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a taka nie została wydana ". W swoim uzasadnieniu organ I instancji wskazał również, iż powyższe okoliczności oraz brzmienie art. 146 § 2 oraz art. 151 § 2 K.p.a., mimo faktu iż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie brała udziału w postępowaniu pierwotnym, uzasadniają podjęte przez Starostę P. rozstrzygnięcie o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia 18.01.2011r., nr [....] . Od decyzji tej wniósł pełnomocnik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – A.W. Strona odwołująca zarzuciła, że ww. decyzja z dnia 4.03.2013r., "orzeka jedynie o wydaniu z naruszeniem prawa ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia 18.01.2011r. (...) natomiast nie odmawia wydania pozwolenia na budowę dla przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalno - usługowego na działce Nr [....] w K. pomimo, że część budynku jest zaprojektowana na terenie działki stanowiącej własność Skarbu Państwa w moim władaniu. Oznacza to, że inwestor będzie uprawniony do realizowania przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalno -usługowego pomimo to, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 4 marca br. Starosta p. niewłaściwie interpretuje przepisy art. 38 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze. zm.)." Wojewoda [....] , decyzją z dnia 17 kwietnia 2013r., nr WI-I.7840.12.6.2013 EK, na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010r. - jednolity tekst z późniejszymi zmianami) i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 - tekst jednolity tekst), uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Wojewody [....] , organ I instancji nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzucono, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji ograniczył się jedynie do zacytowania art. 146 § 2 oraz art. 151 § 1, ale nie wyjaśnił stronom dlaczego zastosował dane przepisy do konkretnych ustaleń faktycznych. Zatem podmioty, do których kierowana była zaskarżona decyzja, nie miały możliwości stwierdzenia jakimi przesłankami kierował się organ, który ją wydał. Organ odwoławczy wskazał, że Starosta P. w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa winien w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazać na czym polegała wadliwość procesowa pierwotnego postępowania, a następnie wskazać i udowodnić, że w sprawie mogłaby wyłącznie zapaść decyzja o takiej samej treści jak decyzja pierwotna, czyli wykazać, że ww. wadliwość procesowa pierwotnego postępowania, nie wpłynęła w żaden sposób na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Podkreślono także, iż Starosta P. zobowiązany był (czego nie uczynił) w ramach prowadzonego postępowania wznowieniowego, do przeprowadzenia w całości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dla przedmiotowej inwestycji (ograniczonego jedynie tożsamością sprawy) w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie. W ocenie Wojewody [....], organ I Instancji prowadząc postępowanie winien przeanalizować, również fakt, iż z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego wynika, że projektowane w ramach przedmiotowej przebudowy, rozbudowy i nadbudowy balkony znajdują się prawdopodobnie, już nad działką sąsiednią (pasem drogowym), a zatem na terenie wobec którego, inwestor nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie organ odwoławczy podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 Kpa). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia całości istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 Kpa. Podsumowując wskazano, iż w związku z faktem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ww. decyzję Wojewody [....] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.B. , reprezentowany przez pełnomocnika adw. S.G. , zarzucając jej naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy: - art. 43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (dalej: u. d. p.) poprzez nieuwzględnienie, że skarżący zwrócił się do GDDKiA z wnioskiem o uzgodnienie treści projektu budowlanego, na który nie uzyskał odpowiedzi w ustawowym 14-sto dniowym terminie, co oznacza, że GDDKiA wyraziła zgodę na taki kształt projektu budowlanego. 2. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: -art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, póz. 1071 j.t, zwanej dalej k.p.a.) poprzez jego niewłaściwą interpretację, która skutkowała przyjęciem, że w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej; -art. 6, 7, 8 k.p.a. - poprzez naruszenie przepisów prawa przy rozpoznaniu sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracyjnych oraz brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania przez organ wyższego stopnia, co znalazło odzwierciedlenie w uchyleniu decyzji Starosty Proszowickiego, która uwzględniała słuszny interes strony i była zgodna z przepisami prawa. W związku z podniesionymi wobec decyzji zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody [....] , dała podstawy do jej zakwestionowania albowiem organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k. p. a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1.stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2.uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu i instancji /T. Woś, J. Zimmerman glosa do uchwały SA z dnia 23. 09. 1986 r. IIAZP 11/86, OSN 1987/11167, PiP 1989/8/145/, Realizacja zasady dwuinstancyjności została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji, w związku z tym również, taki charakter mają decyzje podejmowane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. merytoryczno - reformacyjne ukierunkowane na rozstrzygnięcie, co do istoty sprawy. Wypracowane i ugruntowane na przestrzeni lat stanowisko judykatury i zgodna z nim z doktryna, pozwalają na przyjęcie; że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 11. 2003, IV SA1496/02 M Prawn. 2004/2/60, wyrok NSA z dnia 2. 04 2001 r. IVSA 208/99 Lex nr 547/45.W. Dawidowicz "Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu" WP. W-wa 1983 - str. 223, Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego" - str. 301 i nast. M. Wierzbowski "Postępowanie administracyjne". C.H Berek W-wa 2004, str. 207). Wniesienie odwołania powoduje więc w myśl powyższego, przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Ocenie organu odwoławczego podlega całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie przed organem l instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany i przeanalizowany przez ten organ. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień może materiał ten ocenić inaczej niż organ l instancji, co więcej organ odwoławczy, może z urzędu lub na żądanie strony przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy i prawnego a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu ma obowiązek przeprowadzić ten dowód w ramach swoich uprawnień z art. 136 k. p. a. zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu m.in. braku wyjaśnienia przez organ I instancji dlaczego zastosował dane przepisy do konkretnych ustaleń faktycznych oraz nie przeanalizowania faktu, że z projektu budowlanego wynika, że projektowane balkony znajdują się prawdopodobnie, już nad działką sąsiednią. W ocenie Sądu, zarzuty organu odwoławczego sprowadzają się nie tyle do konieczności przeprowadzenia nowych dowodów, co do przeprowadzenia oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonania wykładni zastosowanych w sprawie przepisów prawa. Powtórzyć więc raz jeszcze wypada, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż organ ten jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy a skoro tak, to jego obowiązkiem jest uwzględnić cały materiał dowodowy jakim dysponuje w chwili orzekania (art. 77 § 1 k.p.a.). Skoro więc organ odwoławczy uchyla się od rozpoznania i ocenienia całego materiału dowodowego (w tym projektu budowlanego w kontekście usytuowania balkonów) - to tym samym narusza w sposób istotny art. 77 § 1 k.p.a. Przytoczenie przez Wojewodę w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia treści przepisu art. 107 § 1 kpa oraz postawienie organowi I instancji ogólnego zarzutu "braku wszechstronnego wyjaśnienia podstawy prawnej" w wydanej decyzji, nie jest wystarczające by uznać, że organ odwoławczy wywiązał się z kompetencji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczności te nie były zresztą kwestionowane i podnoszone przez żadną ze stron postępowania w tym odwołującą się GDDKiA. Jedyną okolicznością kwestionowaną przez strona odwołująca się było prawidłowość oceny stanu faktycznego w kontekście zastosowania art.38 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, podkreślić należy, że Wojewoda [....] , w swoich rozważaniach, pominął sporną, ale istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia kwestię, związaną z konsekwencjami wywiązania się przez inwestora z nałożonego na niego postanowieniem z dnia 18 lipca 2012r. (k. 30 a.a.) obowiązku usunięcia nieprawidłowości zakresie kompletności projektu budowlanego poprzez dostarczenie pozytywnej opinii Generalnej dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – zgodnie z art. 43 ust. 2 u. d. p. Po pierwsze bowiem, organowi odwoławczemu, w toku poczynionych ustaleń umknęło to, że inwestor w piśmie z dnia 30 lipca 2012r. zwracając się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad "o wydanie opinii do projektu budowlanego (...)" uruchomił tryb postępowania przewidziany w art.43 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 3 u. d. p. Zgodnie bowiem z tymi przepisami inwestor może zwrócić się do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż ta, która wynika z art. 43 ust. 1 u. d. p. od drogi publicznej, do czego zresztą został zobowiązany przez organ administracyjny. Z brzmienia art. 38 ust. 3 ustawy wynika jednoznacznie, że wyrażenie zgody może nastąpić w sposób dorozumiany (tzw. milczenie organu władzy z wiązane z domniemaniem decyzji pozytywnej), bez konieczności przesyłania stronie odrębnej informacji o wyrażeniu zgody. Przepis art. 38 ust. 3 wprowadza bowiem 14-dniowy termin zawity na udzielenie zgody, który biegnie od dnia wystąpienia z wnioskiem o wyrażenie zgody. Jeżeli zarządca drogi nie dochowa tego 14-dniowego terminu, czyli innymi słowy po jego bezskutecznym upływie, powstaje domniemanie wyrażenia zgody (niezajęcie stanowiska poczytuje się za wyrażenie zgody). Natomiast w odniesieniu do odmowy wyrażenia zgody, ustawodawca expressis verbis w treści art. 38 ust. 3 u.d.p. wskazuje, że następuje ona w drodze decyzji administracyjnej. Od decyzji tej, na mocy przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przysługuje odwołanie i podlega ona, po uzyskaniu przymiotu ostateczności, zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. GDDKiA ustosunkowując się do ww. wniosku inwestora z dnia 30.07.2012r., po bezskutecznym upływie 14 dniowego terminu przewidzianego w art. 38 ust. 3 u.d.p., pismem z dnia 27.08. 2012r. zażądała wprowadzenia do projektu zmian. Czynność tą należy uznać za prawnie bezskuteczną, bowiem podjętą po upływie wskazanego w ustawie terminu zawitego do wyrażenia zgody albo jej odmowy. Co więcej obowiązujące prawo nie przewiduje "odesłania projektu budowlanego celem wprowadzenia zmian" przez organ administracyjny – co nastąpiło cyt. wyżej pismem GDDKiA. Stanowi to przykład naruszenia obowiązującego prawa poprzez działanie organu bez podstawy prawnej. Niezależnie od przyczyn, który legły u podstaw takiego bezprawnego postępowania GDDKiA (np. nieznajomości obowiązującego prawa tj. kodeksu postępowania administracyjnego, treści art.38 ustawy o drogach publicznych i art.32 ust. 2 prawa budowlanego – co tym bardziej źle świadczy o organie administracyjnym), to organ nie mógł odesłać projektu budowlanego celem wprowadzenia zmian. Wspomniany art.38 przewiduje konieczność uzyskania zgody zarządcy drogi na przebudowę lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art.32 ust.2 prawa budowlanego uzgodnienie, wyrażenie zgody lub opinii, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia przedstawienia proponowanych rozwiązań. Niezajęcie przez organ stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań. Niezależnie jednak czy chodziło tu o wyrażenie zgody przez zarządcę drogi czy o uzgodnienie projektu budowlanego GDDKiA miała 14 dni na merytoryczne (negatywne, gdyż pozytywne przyjmuje się przez samo milczenie organu) zajęcie stanowiska. Jeżeli organ miał wątpliwości czy wniosek inwestora z 30.07.2013r. (gdzie mowa jest o "wydaniu opinii"), to powinien wezwać go o niezwłoczne sprecyzowanie pisma z 30.07.2012r. – czy chodzi o uzyskanie zgody zarządcy drogi, czy o uzgodnienie projektu budowlanego. Kwestia ta podlega ocenie organu odwoławczego w ramach merytorycznego badania sprawy, co nastąpiło wskutek wniesienia odwołania i uruchomienia postępowania odwoławczego. Co więcej Wojewoda [....] nie ustosunkował się do podnoszonej przez inwestora zarówno we wniosku z dnia 30 lipca 2013r., jak w zażaleniu z dnia 30 lipca 2013r. okoliczności, że sporne balkony zostały zlikwidowane, co znajduje potwierdzenie w dzienniku budowy (k. 24 a-c) oraz w zmianach naniesionych na projekcie budowlanym (k.24d-e). W kontekście powyższego oraz wobec brzmienia art. 7, 77 i 138 § 2 k.p.a. zupełnie niezrozumiałym jest czym kierował się organ odwoławczy zobowiązując Starostę [....] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przeanalizowania faktu, że projektowane w ramach przedmiotowej inwestycji, balkony znajdują się nad pasem drogowym. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80, 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r, SA910/80, ONSA 1981, nr 1 ,poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia, WP LexisNexis Warszawa 2005, str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a