II SA/Kr 784/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. M. i W. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 21 marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. UZASADNlENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z 6.02.2014 r., na podstawie art. 20 § 1 pkt4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i § 5 oraz art. 122 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., póz. 1015 - tj. ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 27.11.2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, póz. 1543) oraz Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 25.11.2013 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2013 roku (Dz. Urz. GUS z 2013 r., póz. 46) nałożył na zobowiązanych A. i W. M. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z 13.03.2013 r., Nr [...], w wysokości: 74 920,80 zł. Organ wezwał zobowiązanych do uiszczenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia nałożonej grzywny w wysokości: 74 920,80 zł. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z 25.03.2011 r., znak: [...] wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., nakazano Inwestorowi A. i W. M., wykonać rozbiórkę budynku inwentarskiego o wymiarach 12,40 m x 7,60 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w W. gm. W.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z 30.12.2011 r., znak: [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Wyrokiem z 11.07.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 327/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Pomimo wystosowanego upomnienia z 15.11.2012 r., znak: [...] zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku zatem skierowano sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. W dniu 13.03.2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...]. Obowiązek nałożony decyzją z 25.03.2011 r. dotyczy rozbiórki budynku w rozumieniu art. 3 pkt. 2 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane. W ocenie organu spośród katalogu środków egzekucyjnych zastosowanie grzywny w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, bowiem w najmniejszym stopniu wpływa na jego prawa i obowiązki, pozostawiając swobodę w wyborze środków prowadzących do faktycznego wykonania obowiązku. W przypadku zastosowania innych środków egzekucyjnych jest to znacznie ograniczone. Za zastosowaniem grzywny w celu przymuszenia przemawia również fakt, że ustawodawca określając składniki postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, nie pozostawił dowolności interpretacyjnych, wskazując, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku pomimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia - będzie orzeczone wykonanie zastępcze, co potwierdza, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze. Organ przedstawił wyliczenia na podstawie których ustalił wysokość grzywny. A. i W. M. złożyli zażalenie na w/w postanowienie. Podnieśli w nim, że są rolnikami których jedynym źródłem utrzymania jest praca w rolnictwie. W budynku, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki przechowywane są zwierzęta inwentarskie. Żalący się wskazali, że wnieśli o sporządzenie uzasadnienia wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy, w której orzeczono nakaz rozbiórki celem złożenia skargi kasacyjnej. Ponadto wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 21.03.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał skarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, że egzekucja dotyczy spełnienia przez A. i W. M. obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, polegającego na rozbiórce budynku inwentarskiego. W sentencji decyzji PINB z 25.03.2011 r. wprost wskazano, że podlegający rozbiórce w przedmiotowej sprawie obiekt to budynek. Zatem przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 121 § 5 upea. PINB prawidłowo określił cenę 1 m2 powierzchni owej budynku mieszkalnego na podstawie obowiązującego w dniu orzekania Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 21.11.2013 r. w kwocie 3 975 zł. Sposób wyliczenia grzywny został przedstawiony w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości. Organ odwoławczy podkreślił, że cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, o której mowa w art. 121 § 5 upea, nie jest ceną określaną indywidualnie w każdej sprawie, np. w zależności od charakteru budynku, jego przeznaczenia, miejsca położenia czy też jego wartości, ale jest to cena ogłaszana przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 3b ust. 4 ustawy z 30.11.1995 r. o pomocy państwa w spłacie niektórych kredytów mieszkaniowych, udzielaniu premii gwarancyjnych oraz refundacji bankom wypłaconych premii gwarancyjnych (Dz. U. z 2013 r. póz. 763). Obecnie cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2013 r. wynosi 4228 zł, a więc wzrosła. Z uwagi na treść art. 139 kpa nie ma podstaw do zmiany wyliczonej kwoty grzywny. Odnośnie zawartej w zażaleniu polemiki z ustaleniami zawartymi w decyzji z 25.03.2011 r organ przytoczył treść art. 29 § 1 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podkreślając, że dopóki ostateczna decyzja nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co nie jest możliwe w toku postępowania egzekucyjnego, stosowanie środków egzekucyjnych jest obligatoryjne zgodnie z art. 6 § 1 upea Ponadto samo podejmowanie działań celem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, w administracyjnych trybach nadzwyczajnych nie jest podstawą do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wreszcie organ II instancji wyjaśnił, że grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny nie pełni funkcji kary, ale ma charakter przymuszający. Organ nie ma wpływu na jej wysokość, nie jest ona również zależna od sytuacji majątkowej zobowiązanych. Zobowiązany może natomiast uwolnić się od zapłaty grzywny, wykonując nałożony na niego obowiązek rozbiórki. A. M. i W. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. domagając się jego uchylenia. Skarżący podnieśli, że obiekt gospodarczy został odtworzony na miejscu starego budynku zniszczonego przez powódź i jest on niezbędny przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego o charakterze hodowlanym. Ze sporządzonej opinii wynika, że obiekt został zrealizowany zgodnie ze sztuką budowlaną. Wskazali, że wnieśli o pozwolenie na użytkowanie obiektu, a PINB nie podjął czynności zmierzających do jego zalegalizowania mimo, że zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna może być w każdym czasie zmieniona lub uchylona. Nadto odwołali się do treści art. 49 ust. 1 ustawy prawo budowlane wskazując, że od zakończenia budowy upłynęło ponad 5 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu l instancji - są zgodne z prawem. Stosownie do przepisów art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 póz. 1015 ze zm.) zawiera ona unormowania określające sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków wynikających z aktów poddanych egzekucji administracyjnej, a także sposób prowadzenia przez organy egzekucyjne postępowania i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, wynikających z takich aktów. Przepis art. 18 ustawy przewiduje z kolei, że jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uzupełnić, a nie modyfikować przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania, polegającej przede wszystkim na przymusowym jego charakterze, a także szybkości i skuteczności wykonania określonych prawem obowiązków. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest kontrola postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 21.03.2014 r. którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z 06.02.2014 r., nakładające na zobowiązanych A. M. i W. M. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki budynku inwentarskiego o wymiarach 12,40 m x 7,60 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w W. gm. W.. Postępowanie to jest następstwem niewykonania przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 30.12.2011 r., znak: [...]. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. W myśl art. 26 § 5 pkt 1 ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Według zaś przepisu art. 32 u.p.e.a. organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Przepis art. 119 § 1 ustawy przewiduje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Sposób obliczenia wysokości grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części został określony w § 5 art. 121 u.p.e.a. Kwota grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przepis art. 122 u.p.e.a. wskazuje, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie zaś o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Kontrolując wydane w sprawie postanowienia, Sąd uznał, że są one zgodne z prawem. Bezsporne w tej sprawie było, że A. M. i W. M. nie wykonali obowiązku rozbiórki budynku inwentarskiego wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji. Powyższa okoliczność uprawniała więc organ egzekucyjny do nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Nadto, stosownie do powołanego wyżej art. 15 u.p.e.a., organ egzekucyjny przesłał zobowiązanym upomnienie z dnia 15.11.2012 r., które zostało odebrane przez zobowiązanych w dniu 16.11.2012 r. (k. 5) Natomiast w dniu 14.03.2012 r. został zobowiązanym doręczony (k. 11) tytuł wykonawczy z dnia 13.03.2012 r. — stosownie do art. 32 u.p.e.a. Również wydane w tej sprawie postanowienie organu l instancji z dnia 06.02.2014 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest prawidłowe i zawiera wszystkie, wymagane art. 122 § 2 u.p.e.a. elementy tj. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia jego odebrania, pouczenie o tym, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych. Podano także sposób wyliczenia nałożonej grzywny, która, zdaniem Sądu, prawidłowo została ustalona, zgodnie ze wskazaną w zaskarżonym postanowieniu podstawą prawną. Zaznaczyć przy tym wypada, że wysokość tej grzywny jest ściśle przez przepisy określona (art. 121 § 5 u.p.e.a.) i jakiekolwiek miarkowanie w tym zakresie także nie jest dopuszczalne. Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze, należy wyjaśnić, że postępowanie toczące się w oparciu o przepisy ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji obejmuje etap wykonania pozostającej w obrocie prawnym decyzji, która stała się ostateczna, bądź też uzyskała walor wykonalności ze względu na szczególne, ustawowo określone okoliczności, zanim jeszcze stała się ostateczna. Oznacza to, że poza zakresem kontroli organu egzekucyjnego pozostaje akt administracyjny, który był podstawą wystawienia tytułu wykonawczego i wszelkie zarzuty względem tego aktu nie mogą w postępowaniu egzekucyjnym być uwzględnione. Nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku argumenty dotyczące zasadności wykonania rozbiórki, dobrego stanu technicznego obiektu, czy też jego znaczenia dla prowadzonego przez zobowiązanych gospodarstwa rolnego. Egzekucja dotyczy rozstrzygnięcia ostatecznego, pozostającego w obrocie prawnym i ewentualne wyeliminowanie mogłoby nastąpić wyłącznie w wyniku skorzystania z jednego z trybów nadzwyczajnych. Sąd, będąc związanym treścią art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Również sygnalizowane w skardze czynności mające na celu uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, zalegalizowanie obiektu co do którego orzeczono nakaz rozbiórki czy też wniosków o uchylenie decyzji formułowanych na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie mogą mieć wpływu na prawidłowość poddanego kontroli sądu postanowienia w przedmiocie wymierzenia grzywny. Okoliczność ta, w świetle treści art. 56 § 1 i § 2 u.p.e.a. nie stanowi także podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Niezrozumiałe jest powołanie się w skardze na art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim, skarżący nawiązują do jego brzmienia sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 27.03.2003 r. -zmiana ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, póz. 718). Poza tym przepis ten zakazywał orzekania o rozbiórce w sytuacji gdy od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części upłynęło 5 lat. Przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego, a nie weryfikacja prawidłowości decyzji z 25.03.2011 r. którą orzeczono nakaz rozbiórki. Sąd zwraca również uwagę, że orzeczona grzywna w wysokości 74920,80 zł wbrew temu co wskazano w skardze nie stanowi "kosztu rozbiórki". Celem nałożonej grzywny jest bowiem jedynie doprowadzenie do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Wspomniana grzywna nie jest ani "kosztem" ani "karą", lecz ma na celu wymuszenie obowiązku nałożonego na niego wspomniana decyzją. Zasadnie organy wskazywały, że jedynie od skarżących zależy, czy będą musieli uiścić grzywnę. W razie bowiem realizacji nałożonego obowiązku rozbiórki nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają zgodnie art. 125 § 1 u.p.e.a. umorzeniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.