II SA/Kr 786/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi. R. B. M.B. , na decyzję Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 21.10.1999 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 48, art. 52 , art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał S.B. wykonać rozbiórkę ganku stanowiącego dobudowę do istniejącego budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] w P. gm. [...] wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w trakcie kontroli ustalono, że na nieruchomości w [...] , inwestor robót, S..B. do starego istniejącego budynku mieszkalnego dobudował od strony północnej murowany ganek, budowa ganku nie jest zakończona - wykonano stan surowy otwarty. Roboty, jak oświadczył do protokołu S.B. , wykonano w lecie 1999 r. Podano, że S.B. czynił starania o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ganku. Wójt Gminy w K. wydał decyzję z dnia 02.09.1998 r., znak: [...] , którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dobudowie ganku do istniejącego budynku mieszkalnego od strony wschodniej na działce o nr ewid. [...] w P. Ww. decyzja w trybie odwoławczym została utrzymana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 03.11.1998 r., znak: [...] . Następnie Wójt Gminy w K. wydał decyzję z dnia 2.12.1998 r., znak: [...] , którą zatwierdzono projekt budowlany na dobudowę ganku i udzielono pozwolenia na jego budowę. Została ona jednak decyzją wydaną z up. Wojewody [...] z dnia 31.05.1999 r., znak: [...] uchylona w całości, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ustalił, że ww. dobudowę inwestor wykonał bez pozwolenia na budowę, a nie ma znaczenia fakt prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zdaniem Inspektora Nadzoru Budowlanego, zachodziły przesłanki do wydania nakazu przymusowej rozbiórki tego obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył S.B. podnosząc zarzut, że dobudowy dokonał by zabezpieczyć niepełnosprawnemu dziecku bratanka mieszkającemu w tym samym budynku godne warunki do życia. Decyzją z dnia 6 marca 2002 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a w zw. z art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego uznał zarzuty zawarte w odwołaniu za bezzasadne i nie zasługujące na uwzględnienie. Stwierdził, że po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie I instancyjne i stwierdził, że organ ten uczynił zadość przepisom k.p.a. oraz ustawy Prawo budowlane. W opinii organu odwoławczego, PINB w M. należycie zastosował tryb wynikający z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, na podstawie którego nakazuje się rozbiórkę obiektu lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt organu I instancji zebranych w sprawie jednoznacznie wynika, że inwestor nie posiadał ostatecznego pozwolenia na budowę ww. ganku. Równocześnie organ odwoławczy wskazał, iż obowiązki przewidziane przepisami Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie jest możliwa rezygnacja z ich stosowania z powodu okoliczności innych niż te które owymi przepisami zostały uwzględnione. Organ zatem zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i utrzymał skarżoną decyzję w mocy. S.B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. S.B. podkreślił, że w związku z ociąganiem się urzędników w wydaniu poprawnego pozwolenia na budowę, nie chcąc narażać zdrowia swojego wnuka, rozpoczął dobudowę ganku do istniejącego budynku mieszkalnego na posesji w [...] gm. [...] – działce o nr ewid. [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie z powodów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, z urzędu, należy podkreślić, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy R.B. i M.B. z domu C. - właściciele działki o nr ewid. [...] - nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Jak wynika z analizy akt administracyjnych, organy obu instancji prowadziły postępowanie bez udziału ww. uczestników mimo, że osoby te były właścicielami działki, na której usytuowany jest budynek mieszkalny, do którego dobudowano przedmiotowy ganek. W aktach administracyjnych k. I - 36 znajduje się wypis z rejestru gruntów sporządzony na dzień 3 września 1999 r. (w tym samym dniu odbyła się kontrola – k.35 akt adm. I inst.), z którego wynika, że jako właściciel działki [...] figurował w tym rejestrze Z.B. Gdyby organy podjęły obowiązek zawiadomienia o oględzinach właściciela działki uzyskałyby wiadomość, że Z.B. nie żyje od 18 stycznia 1984 r. (odpis postanowienia spadkowego – k. 90 akt sądowych), a jego spadkobiercami są żona M.B. z domu C. oraz syn R.B. (k.80, 89, 90, 92,121 akt sądowych), podczas gdy w oględzinach nieruchomości uczestniczył jedynie S.B. jako inwestor. Pominięcie właścicieli nieruchomości na której usytuowany jest dom, do którego dobudowano ganek objęty nakazem rozbiórki, narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i stanowi przesłankę wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i to niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. Brak bowiem ustalenia właścicieli działki o nr ewid. [...] uniemożliwił im udział w postępowaniu dotyczącym ich nieruchomości, doręczenie im decyzji, możliwość odwołania się od niej i tym samym skorzystanie z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu administracyjnego (art.78 oraz 175 ust.1 Konstytucji). Uchybienie tego rodzaju stoi w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 6 – 9 oraz 10 § 1 kpa. Brak poczynienia ustaleń w kwestii kręgu stron, jak również niezgromadzenie na tę okoliczność odpowiednich dowodów prowadzi także do naruszenia przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , zaś jego wystąpienie może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenie prawa skutkować musiało zatem nie tylko uchyleniem zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art.135 ppsa. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie zapewnienie i przeprowadzenie postępowania z udziałem stron postępowania, pamiętając, że: 1) zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu, 2) organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.), zapewnić możliwość czynnego udziału w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.). Uzupełniająco należy wskazać, że uchylając decyzje z powodu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organy, gdyż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 153 p.p.s.a. wiązałyby organy i sąd administracyjny w dalszym toku postępowania, wyrażona zostałaby bez udziału wszystkich stron postępowania, bez zapoznania się z ich stanowiskiem i w praktyce czyniłaby ich udział w sprawie czysto iluzorycznym. Ponadto merytoryczna ocena skargi byłaby również przedwczesna albowiem rolą sądu administracyjnego jest kontrola decyzji po stwierdzeniu prawidłowości postępowania administracyjnego, a nie zastępowanie organów w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Ze względu na powyższe naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 4) kpa w związku z art. 6 – 9, 10 § 1 i nast., art. 61 § 4 , 77, 80 i 107 § 1 i 3 kpa, a przez organ odwoławczy także naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art.135 ppsa oraz 152 ppsa.