II SA/Kr 787/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO ZP 415/82/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO ZP 415/82/2022, po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]" w K. oraz Towarzystwa [...] uchylono decyzję nr AU-2/6730.2/849/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 01.12.2021r., ustalającą warunki zabudowy, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Opisaną powyżej decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn : "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną (sieć kanalizacji sanitarnej i opadowej) oraz wjazdem i obsługą komunikacyjną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy [...] w K.. Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]" w K., która zarzuciła, że organ administracji I instancji nie uwzględnił aktualnych warunków panujących w sąsiedztwie terenu inwestycji, a w szczególności problemów z wjazdem, wyjazdem i przejazdem na całej długości drogi wewnętrznej ul. [...], istniejącymi już teraz. Nie uwzględniono, że istniejąca infrastruktura drogowa wraz z miejscami postojowymi już dziś jest niewystarczająca względem liczby zasiedlonych lokali. Nie odniesiono się do faktu, że inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wraz z parkingiem podziemnym na 34 miejsca postojowe na 30 mieszkań i 4 miejsca postojowe dla 2 lokali usługowych. Taka sytuacja pogorszy znacznie sytuację mieszkańców. Drugim odwołującym się jest Towarzystwo [...], które podnosi, że inwestycja jest niezgodna z art. 61 upzp, bowiem wbrew temu przepisowi decyzja nie ustala dla inwestycji linii zabudowy, a uzasadnienie dla takiego stanu rzeczy podane przez organ jest pozbawione podstaw prawnych. Także i ten odwołujący wskazał, ze uzbrojenie nie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obsługi komunikacyjnej, bowiem droga dojazdowa nie zapewni prawidłowej i bezpiecznej obsługi. Droga nie posiada ciągów pieszych, co uniemożliwi bezpiecznego dojścia. Ponadto decyzja narusza konstytucyjną zasadę zrównoważonego rozwoju wyrażoną w art. 5 Konstytucji. Realizacja inwestycji spowoduje bowiem zniszczenie terenu zieleni i stanowić będzie zagrożenie dla drzew. Drzewa spełniają społeczną rolę w oczyszczaniu powietrza, eliminują zapylenie, dezynfekują otoczenie. Podkreślono też, że inwestycja spowoduje zaburzenie stosunków wodnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniono, że powodem uchylenia decyzji jest fakt, że organ I instancji nie dochował zasady sposobu ustalania parametrów czy gabarytów, które ustala się na podstawie wyliczenia średniego wskaźnika wielkości z obszaru analizowanego, średniej szerokości elewacji frontowej, czy średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Jest faktem, że obszar analizowany jest bardzo duży i obejmuje kilkadziesiąt zabudowanych działek, ale powyższe wyliczenia oparto na wybranych działkach, mimo, że zasadą jest, by przeprowadzić analizę z uwzględnieniem wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Co za tym idzie, zachodzi wątpliwość, czy ustalone w ten sposób wskaźniki i parametry odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy, tym bardziej, że analiza nie tłumaczy i nie wyjaśnia stosowania takiego ograniczenia. Tymczasem rolą organu I instancji jest ustosunkowanie się do sposobu i metody wyliczania danego parametru i wyjaśnienie ewentualnego stosowania ograniczeń, choćby przez zawężenie terenu, z którego dokona się ustaleń, poprzez przyjęcie, że najbardziej adekwatne będzie oparcie się na konkretnych budynkach odpowiadających rozmiarami przyszłej inwestycji, czy też inne ograniczenia oparte np. na bliskim sąsiedztwie. W finalnej części uzasadnienia organ odwoławczy odparł zarzuty zawarte w odwołaniach, dotyczące m.in. braku ustalenia linii zabudowy, wycinki drzew oraz obsługi komunikacyjnej, uznając je za bezzasadne. Od powyższej decyzji inwestor złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a. i art 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji niepodjęcie przez organ odwoławczy wszelkich niezbędnych czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, koniecznych dla wydania prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia oraz dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy architektoniczno – urbanistycznej oraz wniosków do analizy architektoniczno - urbanistycznej stanowiącej Załącznik 3 do decyzji I instancji, a w konsekwencji wydanie decyzji kasacyjnej z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, tj. z pominięciem faktu zawarcia w decyzji I instancji uzasadnienia co do zastosowania w warunkach zabudowy odstępstwa od - stanowiącego zasadę - sposobu liczenia parametrów jako średniego wskaźnika wszystkich działek z obszaru analizowanego; - art. 107 §3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ odwoławczy pominął w ocenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie analizę architektoniczno - urbanistyczną oraz wnioski do analizy architektoniczno - urbanistycznej stanowiącej Załącznik 3 do Decyzji I instancji, w części zawierającej uzasadnienie co do zastosowania w warunkach zabudowy odstępstwa od - stanowiącego zasadę - sposobu liczenia parametrów jako średniego wskaźnika wszystkich działek z obszaru analizowanego a w konsekwencji pozbawienie skarżącego możliwości poznania motywów rozstrzygnięcia; - art. 138 §2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a na skutek prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w I instancji w sprawie nie występuje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu autor sprzeciwu nie zgodził się, że zastosowane odstępstwo od średnich wartości nie zostało uzasadnione i wskazał fragmenty wyników analizy, które wyjaśniają powody zastosowania odstępstw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw Sąd był zatem zobligowany do oceny zajętego przez Kolegium stanowiska co do prawidłowości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie rzecz ujmując do rozstrzygnięcia, czy dobór działek porównawczych jest prawidłowy oraz czy zakres uzasadnienia decyzji organu I instancji w zakresie odstąpienia od średnich parametrów faktycznie usprawiedliwiał uchylenie zaskarżonej decyzji. Jeżeli chodzi o dobór działek, będących wyznacznikiem do ustalenia poszczególnych parametrów, to rację miało Kolegium twierdząc, że dokonane przez organ I instancji budzi wątpliwości. Faktycznie nie zostało dokładnie uzasadnione, dlaczego akurat te działki zostały wzięte pod uwagę. Co więcej, z wyników analizy można wyczytać, że ustalając wysokość wskaźników tj. wielkość powierzchni zabudowy, szerokość, czy wysokość elewacji frontowej, wzięto pod uwagę głównie zabudowę wielorodzinną – wyłącznie te wskaźniki znalazły się w szczegółowych tabelach. Jednocześnie z analizy nie wynika, aby jej autor brał szczególnie pod uwagę parametry budynków jednorodzinnych, które znajdują się w bezpośrednim lub bardzo bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jest to szczególnie rażące w przypadku ustalenia wysokości elewacji, o czym będzie mowa poniżej. Tymczasem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588 ze zm.) nie przewiduje ustalania parametrów przyszłej zabudowy w zależności od planowanej funkcji projektowanego obiektu. W tym sensie brak jest podstaw aby twierdzić, że ustalając warunki zabudowy dla budynku wielorodzinnego należy mieć na uwadze wyłącznie budynki wielorodzinne. Przeciwnie, ogólne reguły ustalone rozporządzeniem zakładają przy ustalaniu poszczególnych parametrów przede wszystkim nawiązanie do zabudowy znajdującej się najbliżej terenu inwestycji - w przedmiotowej sprawie zabudowy jednorodzinnej. Kolegium także zarzuciło, że organ w ogóle nie uzasadnił odstąpienia od ustalenia parametrów planowanej inwestycji od średnich wartości. Strona skarżąca wskazywała za to na fragmenty zawarte w wynikach analizy urbanistyczno - architektonicznej, które jej zdaniem stanowią uzasadnienie wynikających z decyzji parametrów. Wobec tego, że zgodnie z § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia "wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy", uzasadnienie zawarte wyłącznie w treści wyników analizy można uznać za wystarczające, o ile współgra z parametrami określonymi w decyzji. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie w tym zakresie jest jednak zdaniem Sądu niewystarczające. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18 (publ. CBOSA) ze wskazanego rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno zatem wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Przy ocenie tych przesłanek należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ładem przestrzennym zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wynika z tego, że odejście od wartości średnich jest dopuszczalne nie ze względu na jakiekolwiek spostrzeżenia dotyczące ukształtowania przestrzeni w obszarze analizowanym, ale wyłącznie w oparciu o takie wskazane w analizie cechy ukształtowania przestrzeni, dzięki którym analizowana przestrzeń jest harmonijną całością oraz które są przejawem "uporządkowanych" (a nie "jakichkolwiek") relacji uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno – gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych. Dotyczy to także parametru zabudowy w postaci uregulowanego w § 5 rozporządzenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Jeżeli więc organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wystąpienie przesłanek odstąpienia od średnich wartości organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a., a w decyzji uzasadnić spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 359/08). Analizując treść uzasadnienia analizy pod kątem powyższych rozważań Sąd ocenił, że w sposób niewystarczający uzasadniają one odstępstwo od średnich parametrów. Wyłącznym argumentem, przemawiającym za odstąpieniem od średnich wartości – zarówno w przypadku wielkości powierzchni zabudowy, jak i szerokości elewacji frontowej było duże zróżnicowanie szerokości i wysokości budynków w analizowanym obszarze oraz brak "wykształcenia jednorodnego charakteru kształtowania parametrów istniejącej zabudowy". Powyższe uzasadnienie nie usprawiedliwia zdaniem Sądu odstąpienia od średnich wartości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "za przyczynę uzasadniającą odstępstwo od średniej (...) nie może być uznana wskazana przez Kolegium "różnorodność stopnia zagospodarowania działek w obszarze analizowanym" czy "brak jednolitego wzorca w tym zakresie na badanym terenie". Należy zauważyć, że wprowadzenie przez prawodawcę wartości średniej ma na celu zaprowadzenie jakiegoś ładu przestrzennego w zabudowie "różnorodnej", "pozbawionej jednolitego wzorca" tj. w zabudowie w której nie można dopatrzeć się cech harmonijnej całości czy będącej odzwierciedleniem uporządkowanych relacji. Ustalenie dla zabudowy pozbawionej ładu przestrzennego wartości średniej i następnie odejście od tej wartości średniej z powołaniem się na cechy zabudowy świadczące o braku ładu przestrzennego należy uznać za sprzeczne z celem ustawowym określonym w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skoro bowiem z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, a jedynie wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, to co do zasady za nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17). Zawarte w decyzji organu I instancji odstępstwo w odniesieniu do parametru szerokości elewacji jest dodatkowo niedopuszczalne z tego względu, że organ I instancji znacząco odszedł od obliczonej średniej, bez podania szczególnej przyczyny tego ustalenia. Przy średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym wynoszącej 19 m, dopuszczono szerokość 35-55 m. Ponadto minimalny wymiar szerokości elewacji został ustalony w odniesieniu do szerokości budynku na działce nr [...] Nie wiadomo jednak z jakiego powodu akurat budynek znajdujący się na tej nieruchomości stał się wyznacznikiem dla autora analizy, a nie budynki znajdujące się na innych sąsiadujących działkach. Po drugie, niezrozumiałe jest nawiązanie do parametrów budynku na tej działce w sytuacji, gdy kilka zdań wcześniej stwierdzono, że "dla projektowanej zabudowy wskazane jest wyznaczenie powyższego parametru w nawiązaniu do szerokości elewacji frontowej sąsiedniej drobnej zabudowy mieszkaniowej (za wyjątkiem bloków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. Nr [...] i dz. Nr [...], który reprezentuje odmienny od wnioskowanego charakter zabudowy)". W konsekwencji organ ustalił szerokość elewacji w odniesieniu do budynku, który ocenił wcześniej jako odmienny rodzaj zabudowy, który nie powinien wpływać na wielkość wyznaczanego parametru. Jeżeli zaś chodzi o dopuszczalną wysokość budynku, to zgodnie z § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia, co do zasady "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich". W przedmiotowej sprawie choć wysokość budynków sąsiadujących nie przekracza 16 m, a średnia wysokość wszystkich budynków w analizowanym obszarze wynosi 10 m, organ dopuścił maksymalną wysokość planowanego budynku na 17,5 m, pod warunkiem zastosowania dachu zielonego na powierzchni wynoszącej minimum 50% dachu. Powyższa regulacja oznacza, że w praktyce inwestycja może przewyższyć sąsiednie budynki wielorodzinne o 1,5 m, czyli blisko 10%. Tymczasem na sąsiednich działkach np. o nr [...] występują dużo niższe budynki jednorodzinne, które przez autora analizy w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę. Tymczasem, jak wskazuje się w orzecznictwie "odwołanie się wyłącznie do parametrów budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym spowoduje, że planowany budynek będzie dominował nad obiektami położonymi w najbliższym sąsiedztwie. Stąd też istnieje konieczność takiego ustalenia wskaźnika, aby wynikał on z analizy zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, z pominięciem budynków gospodarczych" (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2021 r., II SA/Łd 295/20). Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały obie przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło przy tym wydać innej decyzji aniżeli kasacyjna. Dodać należy, że wydanie takiego rodzaju decyzji ma na celu dokładne wyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy. Jest ona bowiem skutkiem powziętych wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, których braki nie pozwalają na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.