II SA/Kr 789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Krystyna Daniel (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratury Okręgowej w Krakowie na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie z dnia 15 października 2004 r., nr XX/142/2004 w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do Gminnego Wodociągu w Wysokiej stwierdza nieważność § 42 Regulaminu dostarczania wody stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XX/142/2004 Rady Gminy w Jordanowie z dnia 15 października 2004r., w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do Gminnego Wodociągu w Wysokiej. Rada Gminy w Jordanowie w dniu 15 października 2004 r., na podstawie art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XX/142/2004 w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do Gminnego Wodociągu w Wysokiej. W § 42 Regulaminu dostarczania wody stanowiącego załącznik do ww. uchwały postanowiono, że warunkiem przystąpienia do robót przyłączeniowych jest wcześniejsze uzgodnienie z usługodawcą dokumentacji technicznej oraz wpłata ustalonej opłaty przyłączeniowej wynoszącej 3 000,00 zł. W dniu 7 czerwca 2010 r. Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy w Jordanowie Nr XX/142/2004 z 15. 10. 2004 r. w zakresie § 42 Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do Gminnego Wodociągu w Wysokiej stanowiącego załącznik do ww. uchwały, zarzucając mu naruszenie art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń wodociągowych. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie wyżej opisanym. W uzasadnieniu Prokurator Okręgowy podał, że powołane w uchwale przepisy prawa nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do wodociągów komunalnych i kolektora ścieków. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nosi znamiona prawa miejscowego, albowiem posiada cechę ogólności, generalności i abstrakcyjności, określa adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy oraz określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzających się okoliczności. Prokurator Okręgowy podał, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisem takim nie może być powołany w kwestionowanej uchwale art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Cytowany przepis wskazuje, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków - opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Natomiast przepisy ust. 2 w/wym. artykułu stanowią, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi: warunki przyłączenia do sieci czy techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo -kanalizacyjnych. Opłaty przewidziane w § 42 Regulaminu zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszane obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy). Tymczasem w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Nadto Prokurator Okręgowy podał, że na gruncie obowiązujących przepisów brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Jordanowie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż akt ten został uchylony przez § 2 Uchwały Nr XXI/152/2008 Rady Gminy w Jordanowie z 29 września 2008 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do wodociągów stanowiących własność Gminy Jordanów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżona uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a opłata przyłączeniowa wskazana w § 42 Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do Gminnego Wodociągu w Wysokiej zatwierdzonego uchwałą Nr XX/142/2004 podjętą przez Radę Gminy w Jordanowie w dniu 15 października 2004 r. została uchwalona bez podstawy prawnej. Należy wskazać, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. nr 142, póz. 1591 ze zm.), Zgodnie z dyspozycją art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 7. 06. 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, póz. 747 ze zm.) Rada Gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. Zgodnie natomiast z treścią art. 19 ust. 2 w/w ustawy Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, między innymi: warunki przyłączania do sieci czy techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Analizując cyt. przepis art. 19 Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17. 05. 2002 r. (sygn. l SA 2793/01, Lex 149541) oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.05.2008 r.,(sygn. IIISA/Kr 214/08), zgodnie z którym przepisy art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy z 7. 06. 2001 o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie uprawniają rady gminy do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W uzasadnieniach w/w wyroków zgodnie wskazano, że "wprowadzona jednorazowa opłata za zamiar podłączenia nieruchomości do wodociągu nie posiada wprawdzie cech świadczenia podatkowego, ponieważ w sensie prawnym nie jest opłatą przymusową, towarzyszy jej jednak pewnego rodzaju przymus życiowy, bowiem korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstw urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością. Z tego powodu opłaty tej nie można uznać za dobrowolną." Nadto trzeba wskazać, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wynika to również z przepisu art. 84 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W ocenie Sądu zakwestionowana opłata przyłączeniowa w wysokości 3000,00 zł ma charakter jednostronnie nałożonej na mieszkańców daniny publicznej. Nie ma bowiem przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia jednorazowej opłaty pobieranej za przyłączenie nieruchomości do komunalnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Takim przepisem nie jest przepis art. 4 ust. 1 ustawy z 20.12. 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. nr 9, póz. 43 ze zm.), zgodnie z którym jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Cyt. przepis nie zawiera jednak podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Natomiast w w/w przepisie można by poszukiwać jedynie podstawy prawnej do ustalenia cen za wodę pobieraną z wodociągu gminnego. Z tego, że w w/w przepisie mowa o cenach i opłatach, nie można wyprowadzać wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi należnościami stanowiącymi jedynie ekwiwalent za świadczoną usługę ze strony gminy, polegającą na umożliwieniu korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Powyższy pogląd, podzielany w całości przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, wyrażony został w wyroku WSA w Krakowie z 20.05. 2008 r. (sygn . akt III SA/Kr 214/08). W tej sytuacji należało uznać, że uchwała Nr XX/142/2004 podjęta przez Radę Gminy w Jordanowie w dniu 15 października 2004 w zakresie zatwierdzonego nią § 42 Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do Gminnego Wodociągu w Wysokiej jest sprzeczna z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw z art. 94 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. nr 142, póz. 1591 ze zm.), co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej częściowej nieważności w odniesieniu do § 42 Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do Gminnego Wodociągu w Wysokiej zatwierdzone w/w uchwałą. Odnosząc się natomiast do stanowiska Rady Gminy w Jordanowie wyrażonego w odpowiedzi na skargę, w której wnioskowano o oddalenie skargi ponieważ zaskarżona uchwała nie istnieje w obrocie prawnym, gdyż akt ten został uchylony przez § 2 Uchwały Nr XXI/152/2008 Rady Gminy w Jordanowie z 29 września 2008 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i warunków przyłączenia do wodociągów stanowiących własność Gminy Jordanów trzeba wskazać, że w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej uchwały nie uniemożliwia orzekania w przedmiocie jej nieważności. Wskazać bowiem należy, że uchylenie uchwały przez radę gminy wywiera tylko skutki prawne z mocą ex nunc ( z mocą od momentu uchylenia uchwały), podczas gdy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa ze skutkiem ex tunc, a wiec z mocą wsteczną, usuwając wszelkie skutki uchwały jakie powstały w okresie gdy była w obrocie prawnym. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości poglądy wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którymi okoliczność, że uchwała została uchylona przez radę gminy nie czyni zbędnym wydanie wyroku przez sąd administracyjny, ale może mieć istotne znaczenie gdyż uchwała mogła być stosowana w okresie poprzedzającym wejście w życie przepisów prawa miejscowego uchylających uchwałę ( wyrok NSA z 2. 09. 2005 r. , sygn. l OSK 394/05, wyrok WSA w Krakowie z 20.05. 2008 r. sygn. III SA/Kr 214/08, uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14. 09. 1994 r. W5/94, OTK 1994 nr 2, póz. 44). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8.03. 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w sentencji.