II SA/Kr 79/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: AWSA Janusz Kasprzycki WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi H.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej H.T. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]września 2005 r. znak:[...] na podstawie art. 73 ust. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 z zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3 i 3a , art. 133 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art.104 i art.107 kpa Starosta C. ustalił odszkodowanie w wysokości 4.714,00 zł (słownie złotych: cztery tysiące siedemset czternaście) za nieruchomość zajętą pod drogę gminną (ul. K. w C.) oznaczoną w ewidencji gruntów obrębu K., jako działka "1" o pow. 0,0165 ha, która z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, stała się własnością Gminy C., co stwierdził Wojewoda w decyzji z dnia [...]stycznia 2005 r. Starosta C. podał, że ustalone odszkodowanie wypłacone zostanie przez Gminę C. reprezentowaną przez Burmistrza Miasta C. na rzecz H.T. Wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Jeżeli osoba uprawniona odmówi przyjęcia odszkodowania lub wypłata odszkodowania natrafi na trudne do przezwyciężenia przeszkody, ustalone niniejszą decyzją odszkodowanie należy wpłacić do depozytu sądowego. Jeżeli decyzja niniejsza zostanie uchylona lub stwierdzona zostanie jej nieważność, osoby którym wypłacono odszkodowanie lub ich spadkobiercy są zobowiązani do zwrotu ustalonego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Starosta C. w uzasadnieniu podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę C. własności nieruchomości położonej w C. oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu K. jako działka "1" o pow. 0,0165 ha, zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi gminnej -ul. K. w C. Zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami gminnymi, Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Odszkodowanie ustala się i wypłaca wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania przed upływem terminu ustawowego, tj. w dniu 9 czerwca 2005 r. złożyła H.T., która była właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ I instancji podał, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowiła wartość nieruchomości wg stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględniało się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawioną prawa do władania gruntem. Przepisy art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) stanowią, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy M.S. ustalił wartość działki "1" według stanu na dzień 29 października 1998 r. przy zastosowaniu podejścia porównawczego przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na cele dróg, na kwotę 4.714,00 zł. Po przekazaniu przez rzeczoznawcę majątkowego opracowanego operatu szacunkowego, wezwano strony do udziału w rozprawie administracyjnej, w trakcie której udostępniony został do wglądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym operat szacunkowy. Obecna na rozprawie była właścicielka działki zakwestionowała sposób opracowania wyceny i ustaloną wartość gruntu, uznając ją za zbyt niską. Wezwany do udziału w rozprawie rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił sposób sporządzenia wyceny i uzasadnił przyjętą metodologię obowiązującymi przepisami prawa. H.T. w trakcie rozprawy podniosła również zarzut przyjęcia do porównania cen z transakcji zawartych w bliskim odstępie czasu (1,5 mieś.). Rzeczoznawca omówił przyjęte do porównania transakcje, uzasadniając ich zastosowanie zarówno datą zawarcia aktów notarialnych, jak i podobną do działki przedmiotowej lokalizacją działek transakcyjnych. W świetle powyższego, organ prowadzący przyjął opracowaną przez rzeczoznawcę majątkowego wycenę jako podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w kwocie 4.714,00 zł. Na podstawie art. 132 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina C. reprezentowana przez Burmistrza Miasta C. zobowiązana została do jednorazowej wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Zgodnie z treścią art. 132 ust. 3 wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Art. 132 ust. 3 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. zobowiązuje strony , którym wypłacone zostało odszkodowanie, do zwrotu pobranego odszkodowania, w przypadku jeśli decyzja, w oparciu o którą wypłacono odszkodowanie zostanie uchylona lub unieważniona. Zwrot pobranego odszkodowania następuje wówczas przy uwzględnieniu waloryzacji na dzień zwrotu. Zgodnie z art. 133 pkt. 1 odszkodowanie należy wpłacić do depozytu sądowego jeśli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia, albo wypłata natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody. Mając na uwadze powyższe organ I instancji orzekł, jak w sentencji decyzji. W dniu 29 września 2005 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła H.T., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Odwołująca podniosła, iż "Gmina C. zajęła samowolnie pod chodnik grunt w roku 2000, a nie stała się właścicielem przed dniem 1 stycznia 1999 r." Ponadto odwołująca stwierdziła, iż ustalone na jej rzecz odszkodowanie jest "zaniżone", mając na uwadze wartość nieruchomości o podobnych parametrach, oraz okoliczność, iż ustalone odszkodowanie nie uwzględnia znajdujących się na przedmiotowej działce "2 dojść do budynku, wyłożonych płytami i skalniaka". Decyzją z dnia [...]listopada 2005 r. znak:[...] na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 ust. 1 kpa Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Uregulowania zawarte w art. 73 ust. 5 ustawy, znajdują odzwierciedlenie w art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do którego zastosowania odsyła wspomniany wyżej art. 73 ust. 4. Ustawodawca stwierdza bowiem w art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Analogiczna regulacja znajduje się w § 36 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109), stosownie do którego stan nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że w celu prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania, opinia rzeczoznawcy majątkowego winna opierać się na stanie nieruchomości w znaczeniu faktycznie - technicznym w dniu 29 października 1998 r., jednak musi uwzględniać obecnie kształtujące się ceny nieruchomości - na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że wartość działki nr "1" obr. K., gm. C., zajętej pod drogę gminną ul. K. w C., Starosta C. określił, posługując się operatem szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. Operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania, został sporządzony w sposób nie naruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany powołać biegłego w przypadku, gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. W niniejszej sprawie biegły rzeczoznawca majątkowy, wskazał w uzasadnieniu swojej opinii przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści. Organ odwoławczy stwierdził również, że postępowanie, poprzedzające wydanie weryfikowanego rozstrzygnięcia, przeprowadzone przez organ pierwszej instancji było prawidłowe, obejmowało bowiem: zlecenie wykonania operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy, umożliwienie stronom zapoznania się z treścią tegoż operatu oraz wypowiedzenia się co do jego ustaleń. W konsekwencji powyżej przedstawionych ustaleń organ II instancji uznał, że decyzja Starosty C. z dnia [...]września 2005 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz H.T. za nieruchomość zajętą pod drogę gminną- ul. K. w C., oznaczoną jako działka nr "1" o pow. 0,0165 ha znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a w konsekwencji na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, należało utrzymać w mocy zawarte w niej rozstrzygnięcia. Organ II instancji ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż "Gmina C. zajęła samowolnie pod chodnik grunt w roku 2000, a nie stała się właścicielem przed dniem 1 stycznia 1999 r." stwierdził, iż w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, zajętą pod drogę publiczną w trybie art. 73 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie podlegają analizie przesłanki wydania decyzji stwierdzającej nabycie tej nieruchomości z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez określony podmiot publicznoprawny. Badanie, czy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zaistniały przesłanki z art. 73 ustawy przepisy wprowadzające..., miało miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę w dniu [...]stycznia 2005 r. decyzji. Z uwagi na fakt, iż decyzja powyższa stała się ostateczna, ewentualne wzruszenie ustaleń w niej zawartych może nastąpić jedynie w trybie szczególnym, przewidzianym w art. art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, wszczętym na wniosek strony postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Odnośnie zarzutu, kwestionującego wysokość ustalonego na rzecz H.T. odszkodowania, Wojewoda stwierdził prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w przedmiotowym operacie szacunkowym, a dalsze wkraczanie w założenia przyjęte przez rzeczoznawcę, stanowiłoby naruszenie zasadności powoływania biegłego w postępowaniu, albowiem równałoby się ingerowaniu w zakres wiedzy specjalistycznej, do czego organ administracji publicznej nie jest władny. Dodatkowo organ II instancji zaznaczył, że H.T. nie przedstawiła dowodu na okoliczność, iż na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się w dniu 31 grudnia 1998 r. "2 wyłożone płytami dojścia do budynku i skalniak". Ustaleń takich nie zawiera także, podpisany przez H.T., protokół oględzin nieruchomości, wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. w dniu 28 czerwca 2005 r. Wobec powyższego organ II instancji orzekł, jak w sentencji decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 16 grudnia 2005 r. wniosła H.T. Z treści skargi wynika, że skarżąca kwestionuje sposób wyceny przedmiotowej nieruchomości. W szczególności podnosi fakt, iż jej wartość powinna być określana na dzień faktycznego odjęcia jej prawa własności. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Orzekanie , w myśl art.135 p.p.s.a. , następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art.151 p.p.s.a. , skargę oddala. Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując takiej kontroli zaskarżonego aktu uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. Organ I instancji Starosta C. wydając decyzję i ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowa działkę nr "1" oparł się na dowodzie z opinii rzeczoznawcy majątkowego M.S., który ustalił wartość działki według stanu na dzień 29.10.1998r. w wysokości 4.714,00 zł. Skarżąca zakwestionowała tę wysokość w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji uznając tę kwotę za niską i nie argumentując bliżej zarzutu. Rzeczoznawca odniósł się do tego zarzutu i przedstawił sposób wyliczenia kwoty. Jednakże że skarżąca w swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji nadal zarzucała, że odszkodowanie jest za niskie i dodała, że odszkodowanie nie uwzględnia znajdujących się na przedmiotowej działce "2 dojść do budynku wyłożonych płytami i skalniaka". Wojewoda w postępowaniu odwoławczym, rozpatrujący ponownie sprawę, w odpowiedzi na ten zarzut skarżącej podał, że ustaleń takich nie zawiera podpisany przez skarżącą protokół oględzin nieruchomości wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M.S. z dnia 28.06.2005r., w związku z tym orzekł jak w sentencji swej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów art.7 k.p.a. i art. 77 k.p.a, ponieważ organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem protokół oględzin rzeczoznawcy majątkowego nie zawierał informacji o płytach chodnikowych i skalniaku, to organ odwoławczy powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia tych faktów oraz ewentualnej daty ich wykonania , jeżeli rzeczywiście ustaliłby , że te rzeczy zostały przez skarżącą wykonane. Organ w tej sytuacji mógł więc przesłuchać skarżącą, biegłego lub też przeprowadzić inne dowody tak aby ustalić pełny i nie budzący wątpliwości stan faktyczny sprawy. Dopiero w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy mógłby dokonać ustalenia rzeczywistej wartości tej nieruchomości według stanu na dzień 29.10.1998r., a następnie ustalić wysokość odszkodowania przyznanego skarżącej. W związku z koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego przez organ odwoławczy w oparciu o naprowadzone wyżej okoliczności sprawy kontrola Sądu może nastąpić dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego w sprawie, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu (por. wyrok NSA z 10.02.1981r., SA 910/80, ONSA 1981r. nr 1 poz.7.) Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., Nr 153, poz.1270 ze zm.), w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy .