II SA/Kr 79/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. B. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2024 r. znak Adm.026.104.2024 w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2024 r. nr Adm.026.104.2024 Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie uchylił decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach z dnia 22 października 2024 r. nr Adm.0123.170.2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Do Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach wpłynął wniosek W. B. o udostępnienie informacji publicznej (pisownia oryginalna): - poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie "czy sędziowie Sądu Okręgowego w Kielcach wydawali zgodę w jakiejkolwiek formie dla służb specjalnych w tym służb ABW do przeprowadzenia działań operacyjnych - inwigilacji oraz działań represyjnych wobec mojej osoby w okresie od miesiąca lutego 2021 r. do końca I kwartału 2023 r., a w przypadku wydania takiej zgody - podania osoby sędziego wydającego taką zgodę, lub osoby prokuratora z kieleckiej prokuratury wnioskującego w tej sprawie, podstawy prawnej wydanej zgody oraz zakresu działań operacyjnych i czasookresu jak i przedmiotu kontroli operacyjnej", - "w przypadku wydania przez Sąd zgody na działania operacyjnej służby ABW a także innej formacji CBA lub służb policyjnych - inwigilacji oraz działań represyjnych we wskazanym okresie lub w okresie późniejszym tj. w 2023 r. i 2024 r. o dostęp do akt zawierające wnioski służb specjalnych o takie działania wobec mojej osoby"; - "w związku z podjętymi wobec mojej osoby w okresie od miesiąca lutego 2021 r. do końca I kwartału 2023 r. działaniami inwigilacyjnymi i represyjnymi – o udzielenie informacji w zakresie czy sędziowie Sądu Okręgowego w Kielcach we wskazanym okresie wydawali zgodę na podjęcie działań operacyjnych służb specjalnych ABW wobec mojej osoby - inwigilacji oraz działań represyjnych realizowanych także przez kielecką i skarżyską policję w różnych formach tych operacyjnych działań"; - poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie "czy ze strony służb specjalnych ABW, CBA lub służb policyjnych byty składane do Sądu wnioski o dostęp i kopiowanie akt sądowych z archiwum Sądu Rejonowego w Skarżysku, w których posiadałem status pokrzywdzonego, a które to akta w miesiącu wrześniu 2022 r po zmanipulowaniu i przedstawieniu mojej osoby jako przestępcy zostały publicznie zamieszczone na portalu FB Urzędu Miasta i Gminy Łagów w celu skompromitowania mojej osoby". Prezes Sądu Okręgowego w Kielcach w oparciu o art. 104 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") odmówił uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zapytania, czy sędziowie Sądu Okręgowego w Kielcach wydawali zgodę dla służb specjalnych ABW do przeprowadzenia działań operacyjnych - inwigilacji oraz działań represyjnych wobec wyżej wymienionego w okresie od lutego 2021 r. do końca I kwartału 2023 r., w przypadku wydania takiej zgody - podania osoby sędziego wydającego taką zgodę lub osoby prokuratora z kieleckiej prokuratury wnioskującego w tej sprawie, podstawy prawnej wydanej zgody, zakresu działań operacyjnych, czasookresu i przedmiotu kontroli operacyjnej, w tym dostępu do wglądu do akt zawierających wnioski służb specjalnych o takie działania wobec wnioskodawcy. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek nie może być uwzględniony, gdyż wszelkie wnioski o zarządzenie kontroli operacyjnej, składane do Sądu Okręgowego w Kielcach na podstawie art. 19 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 145) objęte są klauzulą tajności. Dokumenty te podlegają ochronie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 632). Nadto organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Żądane dane dotyczą informacji niejawnych. Akta wszelkich spraw, w których sąd rozpatruje wniosek, dotyczący zgody na czynności operacyjne, mają charakter tajny. Weryfikowanie jakichkolwiek ewentualnych spraw wnioskodawcy w kontekście zgody sądu na czynności operacyjne wobec niego, a następnie przedkładanie mu tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi już na pierwszym etapie procedury sprawdzającej naruszenie przepisów o ochronie informacji niejawnych. Wnioskowane dane, nawet bez ich odniesienia do konkretnej osoby, ustawowo objęte są klauzulą tajności, co w pełni uzasadnia wydanie decyzji o odmowie udostępnienia niniejszej informacji. Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył odwołanie. Zarzucił w nim m.in. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o Policji, podczas gdy środki, które zastosowano w stosunku do wnioskodawcy pozostają poza dyspozycją organów policyjnych i to nie te organy występowały o wydanie zgody na zastosowanie środków inwigilacyjnych. Prezes Sądu Apelacyjnego w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano szczegółowej podstawy prawnej wnoszenia wniosków o zarządzenie kontroli operacyjnej do Sądu oraz ich charakteru w zakresie jawności - powołując jedynie ogólnie przepis art. 19 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ponadto w ogóle nie wskazano podstawy prawnej ochrony takich informacji i ograniczeń w jej udostępnianiu mających wynikać z ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. W konsekwencji decyzja nie czyni zadość wymogom w zakresie niezbędnych elementów decyzji, w tym w zakresie uzasadnienia prawnego - w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji nie zanalizował też, czy żądanie wniosku jest podyktowane interesem publicznym i troską o dobro publiczne czy też interesem własnym (prywatnym) wnioskodawcy i zaspokojeniu jego własnych potrzeb. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie powinno nastąpić na samym początku rozpatrywania sprawy albowiem zależeć może od niej ocena czy żądana informacja dotyczy w istocie sprawy publicznej, a tym samym czy ma walor informacji publicznej, co w konsekwencji może doprowadzić do konieczności dokonania oceny czy w niniejszej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej - które to okoliczności leżą u podstaw sposobu załatwienia sprawy wnioskodawcy. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że w decyzji odmówiono udzielenia informacji wyłącznie w zakresie pytania, czy sędziowie wydawali zgodę dla służb ABW do przeprowadzenia działań operacyjnych. Tymczasem w uzasadnieniu wniosku z dnia 10 października 2024 r. żądanie ujawnienia danych dotyczyło również działań kieleckiej i skarżyskiej policji, co do którego organ I instancji się nie wypowiedział. Roszczenie zawarte w uzasadnieniu wniosku jest szersze w stosunku do roszczenia zawartego w jego petitum i powinno być również rozstrzygnięte. W tej sytuacji zaskarżona decyzja nie poddawała się zdaniem organu odwoławczego kontroli. Od powyższej decyzji wnioskodawca złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W uzasadnieniu skarżący domagał się przekazania jego odwołania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, który jego zdaniem jest właściwy do rozpatrzenia sprawy. Skarżący zarzucił, że w sposób nieuzasadniony odmówiono mu udzielenia żądanych informacji i przedstawił nielegalne – jego zdaniem – działania ze strony służb, którym został poddany. Wskazał też przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w jego sprawie, w szczególności ustawy o ABW oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.) Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze zawężoną przez ustawodawcę granicę rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, wskazać należy, że organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jednocześnie, charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W przedmiotowej sprawie kontroli poddane zostało rozstrzygnięcie uchylające decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie Sąd zgodził się przede wszystkim z organem odwoławczym co do tego, że w decyzji I instancji nie rozstrzygnięto o całości wniosku. Jak słusznie bowiem zauważył Prezes Sądu Apelacyjnego, choć w petitum wniosku zawarto żądanie udostępnienia danych dotyczących ewentualnych zgód na działania inwigilacyjne podejmowane względem wnioskodawcy przez ABW, to w uzasadnieniu żądanie to zakrojone zostało szerzej. Wnioskodawca domagał się bowiem również analogicznych informacji dotyczących działań "kieleckiej i skarżyskiej policji". W tym zakresie organ I instancji nie odmówił udzielenia informacji ani też jej nie udzielił, co sprawia, że w części wniosek z 10 października 2024 r. pozostaje nie rozstrzygnięty. Warto podkreślić, że umieszczenie żądania poza petitum wniosku, nie zwalnia organu od jego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Z powyższego przepisu wynika zatem, że objęcie danych informacji tajemnicą uniemożliwia ich ujawnienie. Od organu, który opiera swoją decyzję na tej przesłance należy jednak wymagać, że wyraźnie wskaże przepisy, z których utajnienie w konkretnym przypadku wynika. Organ I instancji wskazał tymczasem w tym zakresie wyłącznie art. 19 ustawy o Policji, który jest podstawą zarządzenia przez sąd okręgowy kontroli operacyjnej, a zatem nie mówi nic o utajnieniu tych danych, a ponadto – w sposób najogólniejszy – ustawę o ochronie informacji niejawnych, bez skonkretyzowania na jakiej podstawie dane są objęte tajemnicą. Sąd nie zgadza się natomiast z organem odwoławczym co do tego, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy żądanie wniosku jest podyktowane interesem publicznym, czy też własnym, a ustalenie, że wnioskodawcą nie kierowała troska o dobro publiczne – wyklucza potraktowanie żądanych danych jako informacji publicznej oraz rozstrzygnięcie wniosku na podstawie u.d.i.p. Jak wielokrotnie wyjaśniał NSA, z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności ani z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p - określających zakres przedmiotowy pojęcia informacja publiczna, ani tym bardziej z treści art. 2 u.d.i.p. definiującego podmiot uprawniony do otrzymania informacji publicznej. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby bowiem odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 325/24). Wobec powyższego ustalenie, że powodem żądania jest prywatny interes wnioskodawcy nie wykluczałoby potraktowania danych jako informacji publicznej i ich udzielenia na podstawie u.d.i.p. Z uwagi natomiast na charakter żądanych informacji warto zwrócić uwagę na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, a także na orzecznictwo zapadłe w kontekście wniosków o udostępnienie dokumentów zawartych w aktach postępowań karnych. W orzeczeniach tych wyjaśniono, że zawarta w ww. przepisie norma kolizyjna wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Przepis ten wyłącza u.d.i.p. w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych (por. wyroki NSA z dnia 22 czerwca 2022 r. III OSK 5052/21, z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 357/19 oraz z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15). Pomimo powyższej rozbieżności pomiędzy poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji a stanowiskiem Sądu, rozstrzygnięcie było prawidłowe. Pozostały do rozstrzygnięcia zakres sprawy oraz ewentualna konieczność udzielenia żądanych informacji w całości lub w części, wymagało ponownego rozpoznania wniosku przez organ I instancji, w zasadzie od początku. Odpowiadając z kolei na argumenty skargi należy przede wszystkim podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia właściwości organów. Odwołanie od decyzji wydanej przez Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach, zostało zasadnie skierowane i rozpatrzone przez organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., którym w przypadku Prezesa Sądu Okręgowego w Kielcach jest organ nadrzędny w postaci Prezesa Sądu Apelacyjnego w Krakowie, a nie – jak twierdził skarżący – sąd administracyjny. Sąd administracyjny zgodnie z zakresem kognicji, określonym w art. 3 p.p.s.a. jest uprawniony do kontroli decyzji administracyjnych, ale dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 p.p.s.a.). Z tego też względu w przedmiotowej sprawie kontroli sądu administracyjnego mogła zostać poddana dopiero decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego, która rozstrzygała odwołanie skarżącego. Wobec powyższego Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a.