II SA/Kr 790/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 6 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki / spr. / Sędziowie AWSA Janusz Kasprzycki WSA Grażyna Firek Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi S. P. i J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych - skargę oddala - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia [...] 2004 roku, znak [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. odmówił nakazania P. K. wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 65,10 m2, realizowanego na działce nr 1859/1 w obrębie [...] S. W uzasadnieniu wskazano, iż dnia [...] września 2004 roku J. P. i S.P. domagali się wyjaśnienia sprawy budowy budynku gospodarczego, wskazując że budowa jest realizowana niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, co miało dotyczyć między innymi odległości ścian budynku od granic działki. Organ nałożył na inwestora postanowieniem z dnia [...] 2004 roku obowiązek sporządzenia i przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej realizowanego obiektu, celem ustalenia czy jest on zgodny z planem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a także z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie wydania pozwolenia, z którego to obowiązku inwestor się wywiązał. Na podstawie zebranych dowodów nie stwierdzono istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę oraz przepisów prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę, że budowa jest realizowana na podstawie prawomocnej decyzji oraz bez istotnych odstępstw od niej, nie istnieje żadna z przewidzianych w art. 50 Prawa budowlanego podstaw do wstrzymania robót budowlanych. We wniesionym w terminie zażaleniu S. P. wniósł o uchylenie opisanego wyżej postanowienia, zarzucając iż sankcjonuje ono inwestycję niezgodną z prawem budowlanym, dotknięte jest błędami w ustaleniach faktycznych oraz narusza prawo budowlane i domagając się przeprowadzenia wizji na miejscu. Uzasadniając powyższe wskazał, że inwestor realizuje budynek mieszkalny, mimo że posiada pozwolenie na budowę budynku gospodarczego. Świadczą o tym otwory okienne i drzwi, a zwłaszcza wysokość budynku. Nadto bez zgody autora zażalenia nastąpiło zbliżenie inwestycji do jego działki nr 1860, a realizowany obiekt powoduje zacienienie jego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] 2005 roku, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej, orzekając w to miejsce "na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004r., Nr 93, poz. 888), w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru budowlanego drugiej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że opracowana przez uprawnionego geodetę inwentaryzacja powykonawcza obiektu potwierdza zgodność realizowanych robót z zatwierdzonym projektem. W przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w szczególności nie stwierdzono, aby inwestycja była realizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Podnoszone przez skarżącego okoliczności naruszenia przepisów nie zostały poparte dowodami. Nadto stwierdzono, że inwestor realizuje roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z dokumentacją budowlaną. Organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem postępowania jest sprawdzenie zgodności wykonywanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem i zatwierdzonym projektem budowlanym, a nie korygowanie uchybień powstałych w trakcie wydawania pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie analiza wyrzeczenia postanowienia organu pierwszej instancji wykazała konieczność jego reformacji ze względu na nie uwzględnienie nowelizacji ustawy- Prawo budowlane, wobec czego w tym tylko zakresie postanowienie należało uchylić i orzec na nowo. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się J. P. i S. P., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zarzucając mu naruszenie prawa budowlanego, bagatelizowanie zmian w realizowanej inwestycji oraz naruszenie zasad współżycia społecznego i w konsekwencji domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie merytorycznego rozpoznania sprawy. Podnieśli, iż od samego początku sprawa prowadzona jest z naruszeniem przepisów prawa. Wskazali na toczące się postępowania sądowoadministracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, która- wbrew nazwie- realizowana jest jako budynek mieszkalny, a nie gospodarczy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. domagał się jej oddalenia, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji, wskazując nadto iż kwestia wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także o pozwoleniu na budowę, pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 roku (data stempla pocztowego) skarżący uznali odpowiedź na skargę za bezprzedmiotową i wnieśli o przeprowadzenie wizji w terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uchylenia, stwierdzenia nieważności albo stwierdzenia wydania aktu administracyjnego z naruszeniem prawa, sąd skargę oddala w myśl art. 151 p.p.s.a W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, nie jest dotknięte żadną wadą, która musiałaby skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uczyniły zadość przepisom k.p.a. w szczególności wszystkim stronom został zapewniony czynny udział w postępowaniu, stosownie do art. 10 k.p.a., zaś przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odpowiada w ocenie Sądu przepisom art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nadto dokonana ocena materiału zebranego w aktach nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, odpowiadając zasadom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, co oznacza zgodność z dyspozycją art. 80 k.p.a. Spornym w sprawie było właściwie wyłącznie to, czy realizowany obiekt jest budynkiem gospodarczym- jak wynikało z ostatecznego pozwolenia na budowę, czy też budynkiem mieszkalnym, o czym zdaniem skarżących miały świadczyć pewne cechy realizowanej inwestycji. Cechy te miały- zdaniem J. P. i S. P.- oznaczać istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, co winno stanowić podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż sąd administracyjny, posiadający kompetencję do kontrolowania działań administracji publicznej, z zasady może uwzględniać wyłącznie te zaszłości faktyczne i prawne, które miały miejsce do momentu uzyskania waloru ostateczności przez zaskarżony akt. Z tego względu znane Sądowi wyniki postępowań sądowoadministracyjnych w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, dotyczących przedmiotowej inwestycji, nie mogą rzutować na dokonywaną w niniejszej sprawie ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego, Sąd miał na uwadze, iż sporna inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznej decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, co znacząco ograniczało możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego. Ewentualne wady ostatecznego pozwolenia nie mogły być w zasadzie kwestionowane w kontrolowanym postępowaniu. Organy nadzoru budowlanego mogły wydać postanowienie o nakazaniu wstrzymania robót budowlanych wyłącznie w dwóch wypadkach- jeżeli zostałoby ustalone, iż roboty budowlane prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane) bądź sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy). Na drugą z wymienionych przesłanek powoływali się skarżący. W ocenie Sądu, jeżeli budynek- pomimo cech rzeczywiście bliższych obiektowi mieszkalnemu niż gospodarczemu- realizowany był na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które określało go jako budynek gospodarczy, organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do kwestionowania takiej realizacji, a robót budowlanych nie sposób uznać za istotnie odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego. Okoliczności, podnoszone przez skarżących, nie świadczą o odstępstwie od zatwierdzonego projektu, a jedynie mogą prowadzić do wniosku, iż inwestorzy po zakończeniu realizacji obiektu mają zamiar użytkować go jako budynek mieszkalny, a nie gospodarczy. Wskazać należy jednak, iż takie działanie będzie stanowiło zmianę określonego w pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania i musi być poprzedzone odpowiednim zgłoszeniem w trybie art. 71 ustawy – Prawo budowlane. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu stanowi natomiast przesłankę do działania organów nadzoru budowlanego (art. 71a ustawy). Nie sposób natomiast mówić o takiej zmianie w stanie faktycznym, kiedy obiekt nie został jeszcze ukończony i nie przystąpiono do jego użytkowania, czyli w sytuacji, w jakiej orzekały organy administracji w sprawie niniejszej. Nie mogły zostać uwzględnione również pozostałe zarzuty i wnioski, wyartykułowane w skardze J. P. i S. P.. W szczególności podstawą do uchylenia zaskarżonego postanowienia nie mogło być podniesione przez skarżących naruszenie zasad współżycia społecznego, te bowiem nie mogą samodzielnie- bez oparcia w konkretnych przepisach prawa- stanowić podstawy do działania organów administracji publicznej. Skutku nie mógł odnieść także wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej, albowiem pozycja ustrojowa sądu administracyjnego umocowuje go wyłącznie do przeprowadzenia kontroli postępowania administracyjnego, nie zaś do zastępowania organów administracji publicznej w rozstrzyganiu sprawy co do istoty. Sąd administracyjny może przeprowadzać dowody jedynie w wyjątkowych sytuacjach, zaś zakres źródeł dowodowych ograniczony jest wówczas do dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.