II SA/Kr 791/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. L. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta N. S. – powtórnie rozpatrując sprawę, po uchyleniu poprzedniej decyzji przez SKO w N. S. - decyzją nr [...] z 31 grudnia 2018 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku z 27 czerwca 2017 r. Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej w N. S., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa garaży na działkach nr [...] w obr. [...] i nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S.". Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945), dalej "u.p.z.p."; w związku z § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie". M. L. wniósł od powyższej decyzji odwołanie zarzucając jej naruszenie: - art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i lit. c) u.p.z.p. i w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie wniosku zawierającego braki formalne (brak "dostatecznego" opisu inwestycji, w tym cech i gabarytów). Według skarżącego braki te uniemożliwiły jednoznaczne zidentyfikowanie rodzaju i charakteru zamierzenia; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez wadliwe uznanie, że spełniony jest warunek kontynuacji funkcji; - art. 61 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasady związania organu treścią wniosku oraz samowolną zmianą opisu inwestycji – bez zgody wnioskodawcy. W konsekwencji skarżący domagał się wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową (t.j. "około 28 garaży"), względnie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący przywołał wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 431/17, stanowiący, iż "liczba garaży powinna być ustalona jednoznacznie i zgodnie z wnioskiem inwestora". Wskazał, że w tymże wyroku Sąd podkreślił, że kontynuacja (funkcji) zabudowy mogłaby mieć miejsce, jeżeli organy ew. wykażą, że w granicach obszaru analizowanego występuje skupisko garaży w liczbie zbliżonej do projektowanej, pełniące funkcje usługowe typu działalność gospodarcza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17 kwietnia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., w zw. z § 3-8 ww. rozporządzenia, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Grodzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w N. S. zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy działek nr [...] w obr. [...] i nr [...] w obr. [...] na cele realizacji "około 28 garaży" w granicy z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] i nr [...], [...] i [...] w obr. [...] przy ul. [...] w N. S.. Inwestor określił parametry: szerokość elewacji od strony ul. [...] 2 x 6,0m, wysokość elewacji i jednocześnie wysokość budynku 3,50m, dach jednospadowy o nachyleniu połaci do 30°. Wnioskodawca wyjaśnił, że "plac jest obecnie zagospodarowany kioskami handlowymi". Organ I instancji decyzją nr [...] z 4 grudnia 2017 r., znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia p.n. "budowa garaży jako uzupełnienia istniejących ciągów garaży na terenie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego". Zdaniem Kolegium decyzja ta została wydana niezgodne z sentencją wniosku inwestora oraz z naruszeniem przepisu § 5 rozporządzenia, bowiem organ odstąpił od obowiązkowego ustalenia wskaźnika zabudowy. Dlatego też organ odwoławczy decyzją z 23 lutego 2018 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję I instancji, wskazując na naruszenia prawa i uchybienia. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że organ I instancji zasadnie nie uwzględnił części wniosku dotyczącej lokalizacji obiektów "w granicy", a także bez ustalenia ilości garaży jako ok. 28, bowiem ilość garaży o znormalizowanych gabarytach jest funkcją powierzchni terenu inwestycji, jego ukształtowania, istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, a przede wszystkim warunków technicznych regulujących wzajemne odległości istniejącej i planowanej zabudowy i jej usytuowanie wobec granicy terenu pozostającego w dyspozycji inwestora. Kolegium wskazało też, że organ I instancji niedopuszczalnie zmienił wniosek inwestora, a w obszarze inwestycji nie ma "istniejących ciągów garaży". Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji 12 września 2018 r. przeprowadził ponownie analizę urbanistyczno-architektoniczną w celu ustalenia "czy zamierzenie inwestycyjne, tj. budowa garaży jako uzupełnienie dla funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na terenie osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego, spełnia łącznie - przy uwzględnieniu jego charakteru i zakresu - warunki zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz w innych przepisach odrębnych". W tym celu sporządzono mapę obszaru analizy na podkładzie urzędowej kopii mapy zasadniczej, wyznaczając zasięg obszaru analizy w odległości 72 m od granic terenu inwestycji, którego front wynosi 24 m (od strony ul. [...]). Organ wskazał, że obszar analizy obejmuje wyłącznie tereny o funkcji wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Wyniki analizy doprowadziły do następujących ustaleń: - wniosek zachowuje warunek kontynuacji funkcji, ponieważ garaże dla samochodów osobowych są funkcjonalnie związane z zabudową mieszkalną wielorodzinną w osiedlach mieszkalnictwa wielorodzinnego - jako jej uzupełnienie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), - wskaźnik zabudowy w wielkości średniej wynosić powinien nie więcej niż 0,29, - szerokość elewacji frontowej przyjmuje się w wymiarze typowym (dla garażu pojedynczego), t.j. 3,0 m z dopuszczeniem tolerancji 20% (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjąć należy w wielkości 3,50 m, stanowiącej jednocześnie parametr wysokości kalenicy głównej (wg § 7 ust. 4 rozporządzenia), - w ramach geometrii dachu przyjęto (w analogii do dachów w OA) dach jednospadowy o nachyleniu połaci do 30°, - obowiązującą linię zabudowy ustala się w przedłużeniu linii zabudowy budynków przy ul. [...]. Na postawie wyników analizy sporządzono projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z określeniem nazwy inwestycji jako "zespół garaży w zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej". Do decyzji dołączono wyniki analizy oraz załącznik graficzny. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie M. L. nie zawiera zarzutów mogących stanowić przesłankę do wzruszenia decyzji I instancji. W pierwszej kolejności organ II instancji odniósł się do kwestii przesądzającej o możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tzn. kontynuacji funkcji. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem wniosku jest mniejszy czy większy zespół garaży planowanych do realizacji wewnątrz (w strukturze przestrzennej) dużego osiedla budownictwa wielorodzinnego. W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że warunek ciągłości funkcji jest spełniony. Zdaniem organu integralną bowiem funkcją każdego budynku mieszkalnego, a także zespołu zabudowy mieszkalnej, jest funkcja garażowa, bez której normalne funkcjonowanie budownictwa mieszkaniowego, zarówno jednorodzinnego jak i wielorodzinnego, jest wykluczone. Znajduje to oparcie w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). § 3 pkt 2 tego rozporządzenia stanowi, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi. Pkt 4) tego przepisu stanowi, że przez "budynek mieszkalny" należy rozumieć zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny jak i wielorodzinny. Kolegium nie podzieliło poglądu przywołanego przez odwołującego za wyrokiem WSA w Krakowie z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 431/17, odnośnie konieczności odnalezienia w obszarze analizy co najmniej jednego skupiska garaży o liczbie zbliżonej do projektowanej, pełniącego dodatkowo funkcje usługowe typu działalność gospodarcza. Zdaniem organu odwoławczego nie ma bowiem żadnego znaczenia ani wielkość zespołu garaży, ani jego położenie w stosunku do terenu planowanej inwestycji. Skoro funkcja garażowa jest integralnie związana z funkcją mieszkalnictwa (obojętnie czy jednorodzinnego czy wielorodzinnego), to nie ma znaczenia jak ona jest w obrębie osiedla (zespołu mieszkalnictwa) usytuowana. Nie ma też żadnego znaczenia czy owe "skupiska" garaży są podobnej czy też innej wielkości i jak są względem siebie rozmieszczone. Co więcej - nawet w przypadku, gdyby w granicach określonego osiedla mieszkaniowego nie było żadnego "skupiska garaży" - to nawet wówczas lokalizacja garaży, jako funkcja komplementarna związana z budownictwem mieszkaniowym - byłaby dopuszczalna, spełniając warunek kontynuacji zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 61 K.p.a. ("postępowanie wszczyna się na żądanie strony") i art. 64 § 2 K.p.a. stanowiącego o obowiązku wezwania strony do uzupełnienia wniosku - w związku z art. 52 ust.2 pkt. 2 lit. b) u.p.z.p. - Kolegium nie zgodziło się z ww. zarzutami wywodząc, że inwestor (k. 3 akt adm.) zgłosił zamiar realizacji budowy "ok. 38 garaży" w granicy z sąsiednimi działkami, natomiast sentencja decyzji I instancji nr [...] stanowi o "zespole garaży". W ocenie organu odwoławczego nie stanowi to naruszenia przepisu art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora wyłącznie w zakresie terenu zamierzonej inwestycji oraz jej charakteru (rodzaju). Nie jest zaś związany przedstawionymi przez wnioskodawcę gabarytami, wielkością, ani proponowanym sposobem zagospodarowania terenu - są to bowiem elementy rozstrzygnięcia (specyficzne dla orzekania w sprawie warunków zabudowy) wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz innych przepisów odrębnych. Określenie liczby garaży (boksów) przez inwestora w wielkości przybliżonej ("około") spełnia zdaniem organu przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b), bowiem organ I instancji orzekając w sentencji o warunkach realizacji "zespołu garaży" - nie miał de facto podstaw, a nawet nie był uprawniony - do określenia ścisłej liczby garaży. Ta "liczba" to bowiem wypadkowa wielu uwarunkowań, w tym: warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, rozmiarów i kształtu działki inwestycji, układu dojazdów wewnętrznych, miejsca usytuowania wjazdu na działkę i organizacji ruchu, stopnia uzbrojenia (w tym ciągów uzbrojenia podziemnego) i innych uwarunkowań, których nieznajomość (na etapie WZ) nie pozwala na ścisłe ustalenie liczby garaży, które może nastąpić dopiero na etapie sporządzania projektu budowlanego i szczegółowego planu zagospodarowania działki na mapie do celów projektowych. Ustalone w decyzji parametry i wskaźniki podlegające regulacji przepisów rozporządzenia przyjęto w odniesieniu do normatywnych parametrów garażu (wynikających z warunków technicznych), niejako w "oderwaniu" od wyników analizy, która w konkretnym przypadku posłużyła jedynie dla oceny innych uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych, prócz wskaźnika zabudowy, który powinien być określony jako średni dla obszaru analizy (i tak w decyzji został ustalony). M. L. wniósł na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 kwietnia 2019 r. znak: [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie: 1) art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i c) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez rozpatrzenie wniosku zawierającego braki formalne, uniemożliwiające jego rozpatrzenie, tj. wniosku niezawierającego dostatecznego "opisu charakterystycznych cech planowanej inwestycji" oraz niezawierającego jakiegokolwiek określenia "gabarytów projektowanych obiektów budowlanych" w formie opisowej i graficznej, co z kolei uniemożliwiło jednoznaczne ustalenie, czy: a) przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego Wnioskodawcy jest: • budowa 28 samodzielnych garaży, czy też • budowa jednego zespołu określonej liczby garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej, względnie • budowa dwóch zespołów określonej liczby garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej, albo • budowa jednego budynku garażowego z wieloma miejscami postojowymi, b) zamierzenie inwestycyjne obejmuje również rozbiórkę istniejących - zgodnie z treścią wniosku - "kiosków handlowych", czy też ich pozostawienie w dotychczasowym kształcie; 2) art. 61 K.p.a. oraz art. 52 ust. 1 w związku żart. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady związania treścią wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, poprzez samowolną zmianę opisu zamierzenia inwestycyjnego, bez uzyskania uprzedniej zgody wnioskodawcy, 3) art. 107 § 2 pkt 5 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla niedostatecznie sprecyzowanego zamierzenia inwestycyjnego, określonego ogólnie jako "budowa garaży"; 4) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że usytuowanie planowanej inwestycji - która generować m.in. będzie hałas, wibracje, czy zanieczyszczenie powietrza - w bezpośrednim otoczeniu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa; 5) naruszenie w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia, poprzez całkowicie dowolne ustalenie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, bez związku z wynikami analizy urbanistycznej; 6) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez organ I i II instancji w sytuacji braku ważnego na dzień wydania tych decyzji zapewnienia T. D. S.A. o możliwości dostawy energii elektrycznej, w związku z utratą ważności oświadczenia z 14 lipca 2017 r., stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia (pkt II ppkt 4 lit. a tiret 1 decyzji I instancji). W świetle powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku Kolegium, prawidłowy jest pogląd WSA w Krakowie wyrażony w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 431/17 zapadłym na tle analogicznego stanu faktycznego, dotyczącego warunków zabudowy dla budowy zespołu garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej. Zdaniem skarżącego analogiczne stanowisko zaprezentował także WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 22 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Gl 241/18, czy też WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku z 3 października 2018 r. sygn. II SA/Bd 394/18. Jest to stanowisko w pełni uzasadnione, zważywszy na fakt, że sąsiedztwo wielostanowiskowych garaży czy parkingu jest powszechnie traktowane jako źródło dużej uciążliwości dla realizacji funkcji mieszkaniowej, ze względu na występujące z tego tytułu immisje w postaci hałasu, wibracji oraz zanieczyszczenia powietrza. W analizowanej sytuacji faktycznej tego rodzaju inwestycja jest lokalizowana w bezpośrednim otoczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, wobec czego wykluczone jest uznanie jej za "dobre sąsiedztwo". Na wypadek nieuwzględnienia tych dalej idących zarzutów skarżący podniósł dodatkowo zarzuty wskazane w punktach 5 i 6, które nie wymagają przedstawiania dalej idącego uzasadnienia. Nadmienił jedynie, że w orzecznictwie WSA w Krakowie prezentowane jest stanowisko, iż wydanie rozstrzygnięcia na podstawie zdezaktualizowanej promesy od dostawcy mediów oznacza, iż nie został wypełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. - wyrok WSA w Krakowie z 9 listopada 2018 r., sygn. II SA/Kr 967/18. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że skarżący eksponuje różnice w nazwie przedsięwzięcia, zarzucając naruszenie przepisu art. 52 ust. 1 u.p.z.p., bowiem wniosek opiewa na "około 28 garaży", natomiast sentencja decyzji mówi o "budowie garaży jako uzupełnienie istniejących ciągów garaży na terenie osiedla mieszkalnictwa wielorodzinnego". W ocenie Kolegium nie jest to problem na tyle istotny, by mógł stanowić przesłankę zarzutu naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Analiza materiału dowodowego, w tym wniosek inwestora z koncepcją usytuowania garaży w dwu zespołach (po 12 garaży), mając na uwadze okoliczności sprawy oraz rodzaj i charakter planowanej inwestycji - skłaniają do stwierdzenia, że na etapie wniosku nie było podstaw do precyzowania, czy zamiar inwestora będzie obejmować 24, 28 czy też inną zbliżoną liczbę garaży. Nie jest to kwestia pierwszoplanowa, ponieważ dopiero projekt budowlany (z uwzględnieniem przyjętych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika zabudowy) wykaże rzeczywistą liczbę garaży możliwych do realizacji w konkretnych warunkach lokalizacyjnych. Kolegium wskazuje też, że nie znajduje potwierdzenia zarzut braku określenia przez wnioskodawcę gabarytów (parametrów) projektowanych budynków garażowych. Charakteryzując zamierzenie inwestor jednoznacznie określił, że jego przedmiotem jest realizacja zespołu typowych garaży o powszechnie stosowanych parametrach: szerokości elewacji frontowej pojedynczego garażu w wielkości 3,0 m (z tolerancją 20%), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (i jednocześnie wysokości kalenicy) do 3,5 m, z dachem płaskim jednospadowym. Zespoły tego typu garaży są powszechnie wznoszone w osiedlach mieszkalnictwa wielorodzinnego, a ponieważ garaże dla samochodów osobowych są funkcjonalnie związane z budownictwem mieszkaniowym - bezpodstawnym jest zarzut naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa". W kwestii braku - zdaniem skarżącego - wyników analizy jako podstawy do ustalenia parametrów nowej zabudowy, podlegających regulacji przepisów rozporządzenia - Kolegium wywodzi, że w niniejszej sprawie analiza (aczkolwiek z formalnego punktu widzenia jest wymagana) nie może w sposób bezkrytyczny zmierzać do ustalenia parametrów średnich zabudowy, skoro w obszarze analizy znajdują się wyłącznie wielkogabarytowe budynki wielorodzinne. Wykluczałoby to bowiem zupełnie bezpodstawnie możliwość realizacji zblokowanych zespołów garaży jako obiektów o funkcji komplementarnej dla budownictwa mieszkaniowego, także wielorodzinnego, która to forma zabezpieczenia potrzeb garażowych w osiedlach mieszkaniowych jest powszechnie stosowana. Nie są także zasadne, zdaniem organu, pozostałe zarzuty skargi: nieodniesienia się w decyzji do zamierzenia inwestora rozbiórki istniejących (prowizorycznych) kiosków, czy tymczasowych garaży. Rozbiórka takich obiektów wymaga jedynie zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej i nie musi być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy. Promesa T. na dostawę energii elektrycznej z 14 czerwca 2017 r. z ważnością 1 rok była aktualna w dniu złożenia wniosku (27 czerwca 2017 r.). Inwestor miał prawo oczekiwać na załatwienie sprawy w terminie do 14 sierpnia 2017 r. (art. 35 § 3 K.p.a.) i nie był obowiązany do ciągłej aktualizacji promes w toku postępowania przedłużającego się bez jego winy. Na rozprawie 20 grudnia 2019 r. pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że organ - błędnie przyjąwszy, że budowa garaży w sposób oczywisty uzupełnia funkcję mieszkaniową - odstąpił od mających poparcie w analizie parametrów zagospodarowania, czyniąc wyjątek, który nie znajduje oparcia w przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie garaży na działkach nr [...] w obr[...] i nr [...] w obr. 67 przy ul. [...] w N. S.. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Główną kwestią sporną w sprawie była prawidłowość po pierwsze dokonanego przez organy opisu zamierzenia inwestycyjnego, po drugie stwierdzenia zaistnienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy terenu następuje zasadniczo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego – w decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie to potwierdza brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie w dacie wydawania w sprawie decyzji obu instancji brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji, która to okoliczność nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami. Wobec tego organy prawidłowo procedowały na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne u.p.z.p. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy poprzedzać musi postępowanie wykazujące, iż wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, to znaczy, że będzie nawiązywało do formy (wysokości, szerokości obiektu, intensywności zainwestowania w teren czy geometrii dachu) a także do funkcji, jaka na danym obszarze występie. Ustalając parametry nowej zabudowy organ kierować się winień wskazaniami zawartymi w rozporządzeniu. Pierwszą kwestią, do której należy się odnieść, jest kwestionowany przez skarżącego opis zamierzenia inwestycyjnego, w jego opinii niezgodny z wnioskiem inwestora. Sąd stwierdza, że przyjęta przez organy nazwa inwestycji rzeczywiście nie spełnia wymogów jej prawidłowego, jednoznacznego opisu. Należy tu wskazać, że na gruncie zgormadzonej w sprawie dokumentacji zakres inwestycji budzi poważne wątpliwości. We wniosku inwestora, który wpłynął do organu 27 czerwca 2017 r., jako nazwę i rodzaj inwestycji wskazano budowę około 28 garaży, co potwierdza załączona do wniosku mapa ze szkicem garaży na terenie działek inwestycyjnych. Na mapce zaplanowano dwa rzędy garaży prostopadłe do ul. [...] w granicach działek inwestycyjnych. Jako wymiary pojedynczego garażu wskazano 2 x ok. 6 m. Z całą pewnością przyjęta przez organ I instancji nazwa inwestycji jako: "Budowa garaży na działkach (...)", to jest nieokreślonej liczby garaży, w niewiadomej konfiguracji w terenie, ograniczonej jedynie linią zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi, nie może się ostać. W powyższym zakresie wskazania dla organu I instancji zawarte w kasatoryjnej decyzji Kolegium z 23 lutego 2018 r., znak: [...], należy uznać za wadliwe. Jeżeli wniosek inwestora nie pozwalał na jednoznaczny opis inwestycji, to organ winien był wezwać go do uzupełnienia wniosku zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) i lit. c). W opisie inwestycji powinna znaleźć się możliwie precyzyjnie określona liczba garaży, ciągów garaży i usytuowanie ewentualnej zabudowy szeregowej na terenie działki w kontekście zagospodarowania terenu. Nie zasługuje na aprobatę pogląd Kolegium, jakoby nie miało żadnego znaczenia jakiej wielkości są "skupiska" garaży i jak są względem siebie rozmieszczone. Nie sposób też zaakceptować stanowiska, że nie ma znaczenia czy chodzi o mniejszy czy większy zespół garaży. Ubocznie Sąd wskazuje, że na str. 3 decyzji Kolegium błędnie wskazuje "ok. 38 garaży", podczas gdy inwestor w wniosku wskazał na zamiar budowy około 28 garaży. Choć trafnie Kolegium wskazało, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora wyłącznie w zakresie terenu zamierzonej inwestycji oraz jej charakteru i rodzaju, a nie gabarytami, wielkością, ani proponowanym sposobem zagospodarowania terenu, to powyższe nie może prowadzić do sformułowania decyzji w sposób uniemożliwiający precyzyjną identyfikację inwestycji. Słusznie również organ odwoławczy stwierdził teoretycznie, że elementy rozstrzygnięcia winny wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej, czego w sprawie jednak organ nie ustalił i nie wykazał. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że określenie ile garaży (boksów) zmieści się na działce inwestycyjnej jest wypadkową wielu uwarunkowań, w tym warunków technicznych, rozmiarów i kształtu działek inwestycyjnych, układu dojazdów wewnętrznych, miejsca usytuowania wjazdu na działkę i organizacji ruchu, stopnia uzbrojenia (w tym ciągów uzbrojenia podziemnego). Nie sposób jednak przyjąć, by inwestor i organy nie mieli możliwości poznania ww. uwarunkowań na tyle, by na etapie ustalania warunków zabudowy jednoznacznie ustalić tożsamość zamierzenia budowlanego. Tylko taki należyty opis zamierzenia umożliwi na kolejnym etapie inwestycji rzeczywistą kontrolę projektu budowlanego i szczegółowego planu zagospodarowania działki z ustalonymi warunkami - pod kątem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. W konsekwencji jako trafny należało ocenić zarzut skargi, że z zaskarżonych decyzji nie wynika, czy przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest budowa samodzielnych garaży, jednego zespołu określonej liczby garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej, czy też budowa dwóch lub więcej zespołów określonej liczby garaży jednostanowiskowych w zabudowie szeregowej. Nie może zyskać aprobaty również stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby analiza materiału dowodowego, w tym wniosku inwestora, zawierała koncepcję usytuowania garaży w dwóch zespołach (po 12 garaży). Kolegium w żadnej mierze nie wskazało z jakich to konkretnie dokumentów wynika jego zdaniem zamiar zrealizowania 24 garaży. Błędny zatem jest pogląd organu, że nie było podstaw do precyzowania wniosku, mimo że rzeczywiście dopiero uwzględnienie przyjętych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i wskaźnika zabudowy determinuje rzeczywistą liczbę garaży możliwych do realizacji w konkretnych warunkach lokalizacyjnych. Błędny jest też pogląd organu odwoławczego, że nie ma znaczenia jak usytuowane są garaże w obrębie osiedla. Jedną z konsekwencji wadliwego, niejednoznacznego opisu inwestycji, był też brak poprawnego określenia szerokości elewacji frontowej. We wniosku inwestor opisał szerokość jako 2 x ok. 6 m, natomiast organy przyjęły jako szerokość elewacji frontowej "typową" szerokość pojedynczego garażu - 3,0 m +/- 20%. Niewątpliwie odstąpienie od ustalenia szerokości elewacji frontowej i poprzestanie na określeniu szerokości frontowej boksu garażowego w sposób abstrahujący od położenia względem frontu działki stanowi naruszenie § 6 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia. Natomiast zarzut braku określenia, czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje również rozbiórkę istniejących zgodnie z treścią wniosku "kiosków handlowych", czy też ich pozostawienie w dotychczasowym kształcie, jest chybiony, bowiem dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę określony zostanie zakres robót koniecznych do realizacji inwestycji. Z projektu wynikało będzie czy inwestycja będzie polegała na rozbiórce istniejących kiosków czy też nie. Na obecnym etapie dywagacje w tej kwestii są przedwczesne. Przechodząc do oceny prawidłowości ustalenia przez organ spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy wskazać, że z wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na przedmiotowej działce wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone zgodnie z § 3 rozporządzenia, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50m. Prawidłowo przyjęto, że front działki zgodnie z ww. rozporządzeniem, to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dojazd do przedmiotowego terenu odbywa się z ul. [...]. Szerokość działki od strony wjazdu z ulicy [...] wynosi ok. 24 m. Zatem granice obszaru analizowanego prawidłowo wyznaczono w odległości ok. 72 m wokół działki inwestycyjnej. W zakresie sposobu użytkowania obiektów i zagospodarowania terenu organ ustalił, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W związku z powyższym możliwe było, zdaniem organu, przeprowadzenie na wyznaczonym obszarze następującej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta N. S.. Bezsporne w sprawie było, że spełnione są przesłanki wydania decyzji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 u.p.z.p. Odnosząc się w tym zakresie do treści uzasadnienia decyzji i analizy należy wskazać, że w uzasadnieniach decyzji organy stwierdziły, że obszar analizy obejmuje wyłącznie tereny o funkcji wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem z w analizie wskazano, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna w rejonie ulic [...], a także tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej szeregowej oraz mieszkaniowo-usługowej (k. 436 akt adm.). W kwestii badania przez organy kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu należy wskazać, że choć zagadnienie to nie jest traktowane jednolicie w orzecznictwie, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że organy dokonały błędnej wykładni stosowanych przepisów. Trzeba podkreślić, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinien być interpretowany w powiązaniu z treścią rozporządzenia uszczegóławiającego niektóre jego zapisy. Zgodnie zatem z treścią § 2 pkt 2 rozporządzenia, przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych i zagospodarowania zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie i na co zwrócił uwagę m.in. WSA w Gliwicach w uzasadnieniu przywołanego przez skarżącego wyroku z 22 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Gl 241/18 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), kontynuacja funkcji, o której mowa w ww. przepisie, nie może być rozumiana jako dopuszczenie do możliwości powstania w danym miejscu wyłącznie obiektów tożsamych z istniejącymi. W konsekwencji prawidłowo organy przyjęły, że jakkolwiek nie wskazano w obszarze analizowanym obiektu budowlanego w postaci zespołu garaży, to budowa takiego zespołu co do zasady nie jest sprzeczna w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy na tym obszarze. W świetle obowiązujących przepisów zespół garaży zamkniętych nie funkcjonuje jako odrębna kategoria obiektów gdy chodzi o ich funkcję. Spełnienie zasady kontynuacji funkcji musi jednak wynikać z analizy architektoniczno-budowlanej. Również WSA w Gliwicach w wyroku z 22 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Gl 241/18, wbrew twierdzeniom skarżącego nie wykluczył, że nawet przy braku w obszarze analizowanym obiektu budowlanego w postaci zespołu garaży, możliwe jest wykazanie kontynuacji funkcji zabudowy. W konsekwencji słusznie, zdaniem Sądu, Kolegium nie podzieliło poglądu przywołanego przez skarżącego za wyrokiem WSA w Krakowie z 26 września 2017r., sygn. II SA/Kr 431/17, odnośnie konieczności odnalezienia w obszarze analizy co najmniej jednego skupiska garaży o liczbie zbliżonej do projektowanej, pełniącego dodatkowo funkcje usługowe typu działalność gospodarcza. Taki pogląd w opinii składu orzekającego nie może być zastosowany w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Należy jednak podkreślić, że nie jest wystarczające stanowisko organów, że przesądzające znaczenie co do kontynuacji funkcji ma sama z siebie okoliczność, że projektowany zespół garaży będzie stanowił uzupełnienie dla sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej. Wbrew bowiem stanowisku organów, nie zachodzi tu oczywistość kontynuacji funkcji, a spełnienie kontynuacji musi wynikać z rzetelnej analizy urbanistyczno - architektonicznej. Wprawdzie lokalizacja garaży może spełniać funkcję komplementarną, związaną z budownictwem mieszkaniowym, zatem potencjalnie może stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednak całkowicie błędny jest pogląd organu odwoławczego, jakoby integralną funkcją każdego budynku mieszkalnego, a także zespołu zabudowy mieszkalnej – była funkcja garażowa. Nie jest również tak, jak wskazuje SKO, że bez istnienia garaży normalne funkcjonowanie budownictwa mieszkaniowego, zarówno jednorodzinnego jak i wielorodzinnego - jest wykluczone. Powyższe stanowisko jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Jakkolwiek szeroko pojęta funkcja postojowa, w postaci garaży lub miejsc postojowych - parkingów, obecnie przeważnie towarzyszy funkcji mieszkaniowej szczególnie wielorodzinnej (co wynika z obecnie obowiązujących norm Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane), to nie brakuje przecież budynków mieszkalnych, jedno- i wielorodzinnych, zwłaszcza starej zabudowy w centrach miast oraz starych osiedli mieszkaniowych, które nie są wyposażone w miejsca postojowe czy garaże. Zupełnie wadliwa jest też przedstawiona przez organ odwoławczy wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Powołany przez organ II instancji § 3 pkt 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi, a pkt 4, że przez "budynek mieszkalny" należy rozumieć zarówno budynek mieszkalny jednorodzinny jak i wielorodzinny. Z powyższego wynika po pierwsze, że budynki garażowe mogą, ale nie muszą być częścią zabudowy jednorodzinnej. Po drugie, że § 3 pkt 2 te nie odnosi się do budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Innymi słowy ani budynek mieszkalny wielorodzinny, ani nawet jednorodzinny, nie muszą mieć zaplecza w postaci garażu. Zatem twierdzenie, że bez funkcji garażowej normalne funkcjonowanie budownictwa mieszkaniowego jest wykluczone, jawi się jako zupełnie dowolne. Przechodząc do oceny wyznaczenia konkretnych wskaźników i parametrów zabudowy, należy wskazać, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i rozważona gdy chodzi o kontynuację przez projektowany zespół garaży zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania, w tym gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia "art. 107 § 2 pkt 5 K.p.a." należy wskazać, że art. 107 K.p.a. nie ma takiej jednostki redakcyjnej, natomiast zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 107 K.p.a. w postaci wadliwego rozstrzygnięcia i uzasadnienia przez niedostatecznie sprecyzowanie zamierzenia inwestycyjnego, określonego ogólnie jako "budowa garaży", Sąd umotywował we wcześniejszej części uzasadnienia. Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że usytuowanie planowanej inwestycji - która generować m.in. będzie hałas, wibracje, czy zanieczyszczenie powietrza - w bezpośrednim otoczeniu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Tego typu kwestie badane są dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przy wydawaniu pozwolenia na budowę, w ramach ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec stwierdzonych uchybień w wykazaniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ocena zarzutów naruszenia § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy jest w niniejszej sprawie przedwczesna. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji WZ w sytuacji braku ważnego na dzień wydania tych decyzji zapewnienia T. D. S.A. o możliwości dostawy energii elektrycznej, jest zasadny, choć w okolicznościach sprawy nie mógł być zdaniem Sądu samoistnym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny wezwać inwestora do przedłożenia aktualnego oświadczenia dostarczyciela medium. Na marginesie warto wskazać, że błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że prawidłowe jest ustalanie parametrów i wskaźników w odniesieniu do normatywnych parametrów garażu (wynikających z warunków technicznych), niejako w "oderwaniu" od wyników analizy, która w konkretnym przypadku posłużyła jedynie dla oceny innych uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych, prócz wskaźnika zabudowy, który powinien być określony jako średni dla obszaru analizy. Oczywiście możliwe i celowe może być zastosowanie w przedmiotowym przypadku wyjątkowych regulacji rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności § 7 ust. 4, co zresztą prawidłowo uzasadniono w analizie. Takie ustalenie nie następuje jednak w oderwaniu od wyników analizy. Przeciwnie, zastosowanie przewidzianych przez prawodawcę wyjątków musi być konsekwencją zbadanego przez analizatora i organy, zastanego zainwestowania obszaru. Również bowiem stosując wyjątkowe, odmienne od średniej obszaru wskaźniki i parametry, organy muszą realizować zasady opisane w art. 1 u.p.z.p., w tym zachowanie ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, walorów architektonicznych i krajobrazowych, a także walorów ekonomicznych przestrzeni. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy, związane oceną prawną i wskazaniami Sądu na podstawie art. 153 P.p.s.a., winny przeprowadzić ponowną analizę, bądź uzupełnić już istniejącą z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu. W kwestii kontynuacji funkcji organ winien wykazać istnienie w obszarze analizy zabudowy o charakterze użytkowym, komplementarnej dla funkcji mieszkaniowej.