II SA/Kr 792/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działek - po wznowieniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. S. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta i Gminy M. ostateczną decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r. znak: [...] zatwierdził projekt podziału działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] położonych w J. gm. M.. P. S. w piśmie z dnia 13 listopada 2018 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zatwierdzającego projekt podziału działek ewidencyjnych nr [...], [...] [...] położonych w J. gm. M. w ten sposób, że działki nr [...], [...], [...] łączą się i dzielą na działki nr [...]. Wnioskodawca podniósł, że powinien brać udział w powyższym postępowaniu, ponieważ jest właścicielem nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], która w wyniku decyzji z dnia 5 grudnia 2017 r. uległa podziałowi. W wyniku podziału ilość i powierzchnia działek, które miałyby korzystać ze służebności, uległa zwiększeniu, co doprowadzi do naruszenia jego własności. Wnioskodawca podał również, że o ww. decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dowiedział się w dniu 9 listopada 2018 r. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy M., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 11 k.p.a., wznowił na wniosek P. S. postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r. znak: [...] Decyzją z dnia 12 marca 2019 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy M. umorzył wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 5 grudnia 2017r, znak [...] na podstawie art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów dostarczonych już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (kopia pozwu P. S. do SR w M., kopia zawiadomienia PINB znak: [...], pismo PINB), organ ustalił, iż nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do wznowienia postępowania, tj. nie został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., tj. podanie o wznowienie postępowania nie zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o wydaniu decyzji będącej podstawą wznowienia. Organ wydając postanowienie o wznowieniu postępowania nie był w posiadaniu ww. dokumentów, które potwierdzają fakt, iż wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w ustawowym terminie. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy na dzień wydania postanowienia o wznowieniu postępowania wynikało, iż wnioskodawca dochował termin do wniesienia podania o wznowienie, bowiem sam wskazał, iż o wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania dowiedział się w dniu 9 listopada 2018 r. Wobec powyższego w niniejszej sprawie doszło do wznowienia postępowania, pomimo iż w rzeczywistości organ powinien był takiego wznowienia odmówić. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem, w przypadku gdy w wyniku błędnej oceny organ wszczyna postępowanie mimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu jak to wynika z art. 105 § 1 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołał się P. S., zarzucając naruszenie przez organ szeregu przepisów prawa procesowego: art. 105, art. 145 §1 pkt 4, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji co do istoty poprzez uchylenie decyzji z dnia 5 grudnia 2017 r. względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Twierdzenia, że wniosek o wznowienie został złożony po terminie są bezpodstawne. O treści decyzji odwołujący się dowiedział się z pisma pełnomocnika właścicieli dzielonych działek - pismo stanowiące odpowiedź na pozew datowane jest na dzień 6 listopada 2018 r. Do powyższego pisma dołączona została kopia decyzji z dnia 5.11.2017 r., a zatem dopiero w listopadzie 2018 r. P. S. zapoznał się z treścią decyzji, której dotyczy niniejsze postępowanie wznowieniowe. Dalej wskazano, że w podaniu o wznowienie wyraźnie stwierdzono, iż powodem złożenia wniosku nie jest sam podział, tylko przede wszystkim rozwiązania komunikacyjne w zakresie dostępu do drogi publicznej, które zgodnie z decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r. mają przebiegać po działkach odwołującego się. O treści tych istotnych dla skarżącego rozwiązań dowiedział się on dopiero po zapoznaniu się z treścią decyzji i to jest przesłanka po pierwsze uzasadniająca interes prawny w przyznaniu statusu strony postępowania po drugie w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania. Zatem o ile można zgodzić się z twierdzeniem, że P. S. wiedział o nowych numerach działek (z treści mapy ewidencyjnej), ale nie znał organu zatwierdzającego podział, daty i numeru decyzji, ani rozstrzygnięć tego organu co do obsługi komunikacyjnej nowo powstałych działek. Zatem w ocenie strony nie było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 maja 2019 r. nr: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 12 marca 2019 r, znak: [...] Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium podało, że nie ma znaczenia dla sprawy kiedy P. S. dowiedział się o treści wydanej w dniu 5 grudnia 2017 r. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. znak: [...], bowiem nie był on nigdy stroną postępowania, która bez własnej winy nie brała udziału w scaleniu i następnie podziale działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] położonych w J. gm. M.. Tymczasem w świetle k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie tylko wtedy, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 §1 pkt 4). Następnie w oparciu o art. 28 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej (przyległej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak podstaw do uznania, aby posiadał on interes prawny do występowania w tego rodzaju postępowaniu. To z kolei doprowadziło organ do stwierdzenia, że w związku z własnym interesem faktycznym dotyczącym kwestii cywilnej związanej ze służebnością przejazdu, P. S. może dochodzić swych praw na drodze cywilnej przed sądem powszechnym, co też uczynił wytaczając powództwo o zniesienie służebności przejazdu i przechodu po działkach [...], [...], [...], [...] i [...]. Kolegium wyjaśniło, że P. S. błędnie przypuszczał, że był stroną postępowania scaleniowo - podziałowego, która bez własnej winy nie brała w nim udziału. W konsekwencji zdaniem składu orzekającego Kolegium należy podzielić stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy M. co do tego, że postępowanie wznowiono, mimo, że nie występowały do tego przyczyny, dlatego podlega ono umorzeniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. S. zarzucił zaskarżonej decyzji istotne naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie przymiotu strony skarżącego w kwestionowanym postępowaniu oraz zignorowanie faktu, iż ulegające podziałowi i połączeniu działki korzystają ze służebności drogowej po działce skarżącego o nr [...] i następne obr. J., - art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zaakceptowanie dokonania podziału działek o nr [...] nie mających dostępu do drogi publicznej; - art. 140 i 285 w zw. z art. 288 k.c. poprzez bezprawne rozszerzenie możliwości korzystania ze służebności biegnącej po działkach [...],[...], [...],[...] i [...] obr J., przez właścicieli nowopowstałych działek, których teren wykracza poza granice działki władnącej tojest dawnej (przed podziałem) działki nr [...] przy równoczesnym naruszeniu zasady, że służebność winna być wykonywana zgodnie z zasadami współżycia społecznego i w taki sposób aby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dlaczego zdaniem SKO, skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, pomimo, iż skarżący od początku podnosił, iż jest właścicielem działek po których dzielone nieruchomości mają mieć dostęp do drogi publicznej, - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym treści odpowiednich ksiąg wieczystych, z których wynika, że nieruchomości [...] nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej, zaś działki po których miałby być zapewniony dostęp do drogi publicznej działek po podziale należą do mnie; - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i pominięcie faktu, iż na skutek wydania kwestionowanej decyzji podziałowej uprawnienie do korzystania z przejazdu i przechodu po moich działkach - bez wiedzy i zgody skarżącego uzyskały także nowe działki, co w sumie zwiększyło powierzchnię nieruchomości władnącej z 18 arów do ponad 0,5 ha. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta M. z 12.03.2019 oraz wznowienie postępowania w sprawie podziału działek [...], jak i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze centralną kwestią w decyzji uczyniło okoliczność, iż wedle SKO P. S. nie mógłby być nigdy stroną postępowania w zakresie łączenia, a następnie podziału działek ewidencyjnych nr [...] położonych w J. gm. M.. W ocenie SKO, skarżący może mieć jedynie interes faktyczny i dochodzić swoich praw na drodze cywilnej przed sądem powszechnym. Przypomnieć należy, że P. S. jest właścicielem nieruchomości obciążonej służebnością, ujawnionej w KW nr [...] jako służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiących działkę nr [...] – całą szerokością nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] oraz całą szerokością działki nr [...] i [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], a także całą szerokością działki nr [...] i [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości działki nr [...]. W efekcie trzeba stwierdzić, że skarżący jest właścicielem nieruchomości obciążonej służebnością na rzecz działki nr [...], która w wyniku decyzji z dnia 5 grudnia 2017r. uległa podziałowi. Mapa tego podziału znajduje się na k. 12 akt adm. Nie można się zgodzić z SKO, że kwestia tego podziału stanowi jedynie interes faktyczny skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 290 § 1 k.c., w razie podziału nieruchomości władnącej służebność utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonych przez podział; jednakże gdy służebność zwiększa użyteczność tylko jednej lub kilku z nich, właściciel nieruchomości obciążonej może żądać zwolnienia jej od służebności względem części pozostałych. "Podług art. 290 § 1 in principio k.c. pomimo podziału nieruchomości władnącej, ustanowiona służebność "utrzymuje się w mocy na rzecz każdej z części utworzonej przez podział". Zatem od momentu podziału kontynuowana służebność przysługuje właścicielom nowych (mniejszych) nieruchomości powstających w wyniku podziału. Oczywiście, przysługuje każdoczesnym właścicielom nowych nieruchomości. Utrzymane w mocy służebności gruntowe podlegają ujawnieniu w księgach wieczystych zakładanych dla nowych (odłączonych) nieruchomości. Jednakże, co wymaga podkreślenia, ich wpis jest wpisem deklaratoryjnym, a przy tym nie obowiązkowym. Podstawę wpisu stanowi dawniejszy akt notarialny ustanowienia służebności (lub orzeczenie sądu albo decyzja administracyjna) i obecny akt rozporządzenia nieruchomościami powstającymi w wyniku podziału nieruchomości. Nie potrzeba zaś żadnego oświadczenia "o utrzymaniu służebności w mocy". Taki skutek następuje ex lege" (tak postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2013 r. V CSK 494/12, LEX nr 1412348 ). Oznacza to, że każda z powstałych po podziale działki nr [...] (nieruchomość władnąca) działek, jest nieruchomością władnącą w stosunku do nieruchomości własności P. S. jako obciążonej. Innymi słowy, w sytuacji, gdzie nieruchomość skarżącego uprzednio była obciążona prawem przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...], to teraz taki stan będzie miał miejsce na rzecz kilku powstałych po podziale nieruchomości. W ocenie Sądu, w tej sytuacji skarżący niewątpliwie miał interes prawny do występowania w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wedle Naczelnego Sądu Administracyjnego "Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu" (tak wyrok z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 351/16, LEX nr 2424244). Dokładnie taka sytuacja ma miejsce w omawianej sprawie i skarżący z uwagi na treść art. 290 § 1 k.c. ma interes prawny do występowania w sprawie o podział działek. Trzeba przy tym zaznaczyć, że sądowi są znane orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że właściciele działek sąsiednich do dzielonej nie mają interesu prawnego w sprawie o podział. Te orzeczenia są jak najbardziej trafne, pod jednym wszakże warunkiem: że interes prawny wywodzony jest tylko i wyłącznie z okoliczności sąsiedztwa. W przeciwnym wypadku jest inaczej, czego dowodem jest wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r. I OSK 1862/17, LEX nr 2612664: " Właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Reguła ta nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich". W niniejszej sprawie z uwagi na skutki ex lege podziału w zakresie służebności, trzeba przyjąć interes prawny skarżącego. W tej sytuacji, skoro argumentacja SKO opierała się o brak interesu prawnego, należało uchylić zaskarżoną decyzję, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyjmując istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego, rozpozna raz jeszcze zarzuty odwołania, w szczególności oceni kwestię terminowości złożenia podania o wznowienie postępowania. O kosztach postępowania orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.