II SA/Kr 794/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Izabela Dobosz WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak: [...] podstawie art. 64, 119 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 listopad 2001 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, Wójt Gminy L. nałożył na E. i J. C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 500 zł z powodu uchylenia się zobowiązanych od obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] 2003 r. znak: [...] w sprawie realizacji decyzji Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] 1998 r. znak: [...] w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie do stanu poprzedniego w sposób następujący: "usunąć materiał nasypany na rowie odwadniającym na terenie własnej działki nr 2825 w L. , na odcinku przy ogrodzeniu z działką nr 2796/2 własności M. W. - tak aby przywrócony został swobodny spływ wód z terenu działek nr 2796/2 oraz 2976/1 w L.". Wójt Gminy L. w uzasadnieniu podał, że postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do J. i E. C. prowadzone było w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji Urzędu Rejonowego w T. znak: [...] z dnia [...] 1998 r. Od niniejszej decyzji E. i J. C. odwołali się do Urzędu Wojewódzkiego, który pismem z dnia [...] 1998 r. znak: [...] uznał bezzasadność wniesionego odwołania. Prowadzone postępowanie administracyjne, również polubowne wykonanie odprowadzenia wód powierzchniowych nie doprowadziło do załatwienia sporu. W dniu [...] 2005 r. zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i E. C. Odwołujący się podali, że na działce będącej ich własnością nigdy nie zostały zmienione stosunki wodne na gruncie, nigdy nie było żadnych rowów melioracyjnych ani nasypów. W dalszej części zażalenia odwołujący podnieśli argumenty kwestionujące zasadność ostatecznych w administracyjnym toku instancji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...]1998 r. będącej podstawą prawną egzekwowanego obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku art. 144 kpa oraz art. 15 § 1, art. 119 w związku z art. 7 § 2 i art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt. 6 lit c Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz U z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w uzasadnieniu podało, że zgodnie z dyspozycją art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002r. Nr 110, póz. 968 ze zm,), zwanej dalej ustawą, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenie tego upomnienia. Tymczasem w przypadku będącym przedmiotem rozpoznania Kolegium, zarówno analiza akt sprawy jak i treści tytułu wykonawczego (w szczególności pkt E) pozwala na stwierdzenie, iż w rozpoznawanym przypadku pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego nie zostało przesłane E. i J. C. Brak przesłania upomnienia stanowi zaś istotne uchybienie procesowe, dające podstawę do złożenia zarzutu o którym mowa w art. 33 pkt. 7 ustawy, a następnie umorzenie postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt. 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po wtóre art. 119 ustawy ściśle określa sytuacje, w których możliwe jest zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. W pierwszej kolejności, chodzi tu o obowiązek znoszenia czegoś lub zaniechania (art. 119 § 1 ustawy). Po drugie grzywnę w celu przymuszenia można stosować w sytuacjach, gdy z uwagi na charakter obowiązku inna osoba nie może go wykonać za obowiązanego ( art. 119 § 1 ustawy in fine). Po trzecie wreszcie art. 119 § 2 ustawy przewiduje możliwość korzystania z tego środka egzekucyjnego przy przymusowej realizacji innych obowiązków "jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Przykładowo może tu chodzić o sytuacje, gdy z góry wiadomo, że zobowiązany nie będzie w stanie pokryć kosztów wykonania zastępczego , a grzywna celem przymuszenia może go zmusić do realizacji tego obowiązku własnymi środkami (tak: Z.Leoński w : R.Hauser, Z.Leoński Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd.2. Warszawa 2004r, str. 520-521). Organ odwoławczy podał, że w rozpoznawanym jednak przypadku treść obowiązku wynikającego z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1998 r. nie wskazuje jednak aby jego wykonanie wiązało się ze znacznymi kosztami. Potwierdza to zresztą zalegająca w aktach "Ocena realizacji decyzji wodno-prawnych w sprawie M. W., J. C. i Z. W.", gdzie we wnioskach końcowych (lit. F) wskazano : "w wypadku nie uzyskania zgody na wykonanie rowu lub braku środków finansowych łatwo będzie wyegzekwować decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w T. dotyczące M. W. i J. C". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stopnia podstawowego winien więc rozważyć celowość zastosowania wykonania zastępczego o którym mowa w art. 127 ustawy, zwłaszcza, że jest to środek egzekucyjny zaspokajający (prowadzący wprost do celu egzekucji - wykonania obowiązku), zaś z treści art. 7 § 2 ustawy wynika, iż organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu E. i J. C. wskazania wymaga, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, obowiązek udrożnienia zasypanego odpływu z przepustu drogowego, usytuowanego na działce nr 2796/2 stanowiącej własność M. W. został w sposób ostateczny rozstrzygnięty decyzją Wojewody T. z dnia [...] 1998 r. Organ II instancji wskazał jednak, iż organ stopnia podstawowego nie załączył w poczet akt sprawy powyższych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego i Wojewody stanowiących podstawę prawną obowiązku. W sentencji rozstrzygnięcia powołał się natomiast na tytuł wykonawczy " z dnia [...] 2005r.", podczas gdy załączony do akt tytuł wykonawczy datowany jest na dzień [...] 2005r. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy orzekł, jak w sentencji postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] 2005 r. wniósł Z. W. Skarżący podał, że pomimo trwającego od kilku konfliktu dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie i wydanych w tym czasie decyzji Urzędu Gminy L., Urzędu Rejonowego w T., Wojewody T. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, J. C. oraz M. W. w dalszym ciągu nie stosują się do postanowień w nich zawartych nakazujących przywrócenie do stanu pierwotnego przepływu wody opadowej. Skarżący podkreślił, że "przepływ wody od zawsze był drożny, nieregulowany i wynikał z ukształtowania terenu, czego dowodem jest to, że od obu Pań woda swobodnie przepływa przez kilkanaście posesji do rzeki [...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2005 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium podało, że rozpoznając ponownie sprawę organ stopnia podstawowego powinien rozważyć celowość zastosowania wykonania zastępczego, o którym mowa w art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując iż jest to środek egzekucyjny zaspokajający tj. prowadzący wprost do celu egzekucji – wykonania obowiązku, zaś z treści art. 7 § 2 w/w ustawy wynika, że organ egzekucyjny winien stosować środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art.135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art.151 p.p.s.a. , skargę oddala. Skarga jest uzasadniona ale z zupełnie innych przyczyn niż podane w skardze. Ustawa z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2002r. , Nr 110 , poz. 968 ) określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych obowiązków. W myśl art. 3 §1 tej ustawy egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 , gdy wynikają one z decyzji lub postanowienia właściwych organów, albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Artykuł 6 § 1 cyt. ustawy stanowi , że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonywania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności , o których mowa w § 1 art. 6 , służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku nie wykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku - co wynika z treści art. 6 § 1 "a" cytowanej ustawy. Niniejsze postępowanie dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia , nałożoną na E. i J. C. , którzy są "zobowiązanymi " , w rozumieniu art. 1 "a" pkt.20 cyt. ustawy, a więc osobami fizycznymi którzy nie wykonali w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym . Z. W. wniósł skargę nie na bezczynność wierzycieli, o której mowa w art. 6 § 1 "a" tej ustawy, ale skargę dotyczącą trwającego od kilku lat konfliktu z E. i J. C. i dotyczącą niewykonywania przez nich obowiązków nałożonych przez organ administracji publicznej i sąd. A zatem niniejsza sprawa dotycząca nałożenia grzywny w celu przymuszenia zmierza właśnie do wykonania przez zobowiązanych nałożonych na nich obowiązków organu administracji publicznej i tym samym zaspokaja żądanie Z. W . Niemniej jednak, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia , brak było podstaw do przyjęcia skargi Z. W. w tej sprawie. Skoro zatem od postanowienia organu II instancji skarga Z. W. nie przysługiwała, to tym samym należało wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie wydane z naruszeniem przepisu art. 6 § 1 "a" ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż złożona przez niego skarga nie jest skargą na bezczynność wierzyciela. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt "c" ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002r., Nr 153,poz.1270 ze zm.) w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchylił to postanowienie w całości, gdyż stwierdził inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na mocy art.200 p.p.s.a.