II SA/Kr 794/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody z dnia 27 maja 2008r., nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta S. decyzją z [...]. 03. 2008 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 15 ustawy z 18.07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019) ustalił linię brzegową potoku S. w M. pomiędzy działką nr ewid. 1 o pow. 0,0001 ha, działką nr ewid. 2 o pow. 0,0005 ha oraz działką nr ewid. 3 o pow. 0,0466. Działki powstały w wyniku podziału działki nr ewid. 4 o pow. 0,0472 ha, będącej własnością K.G. . Działki: nr ewid. 1 o pow. 0,0010 ha oraz 2 o pow. 0,0005 stanowią grunt zajęty przez wodę płynącą i stały się własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (woda płynąca). Linia brzegowa (ustabilizowana w terenie) biegnie wzdłuż górnej zewnętrznej krawędzi muru betonowego oporowego, z punktu granicznego nr [...] przez punkt [...] do punktu [...], oraz od punktu [...] do [...] i jest oznaczona na projekcie rozgraniczenia kolorem [...]. Projekt rozgraniczenia w/w działek stanowi załącznik do przedmiotowej decyzji i został sporządzony przez Biuro geodezyjne A. A.M. , zam. ul. [...] w K. Organ l instancji podał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. pismem z 18. 01. 2008 r. zwrócił się z wnioskiem o ustalenie linii brzegowej potoku S. w M. m. in. wzdłuż działki ewidencyjnej nr 4 Przedstawiona dokumentacja spełniała wymagania projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych zgodnie z art. 15 ust. 3 z 18.7. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019). O wszczęciu postępowania i możliwości składania wniosków poinformowano strony pismem z 28. 01. 2008 r., które podano do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń, zapewniając możliwość zapoznania się z dokumentacją przedstawioną przez inwestora i wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Pismem z 9.02. 2008 r. K.G. poinformowała o niezgodności powierzchni działki nr ewid. 5, z której powstały działki nr ewid. 4 i 6 . Wniosła również o wypłatę odszkodowania. Uwagi K.G. przesłano do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , który pismem z 28. 02. 2008 r. wskazał, że wypłata odszkodowania nastąpi po wydaniu decyzji ustalającej linię brzegową zgodnie z wymogami zawartymi w prawie wodnym, a nieruchomości po wykonaniu prac regulacyjnych zostały przywrócone do stanu pierwotnego. Organ l instancji stwierdził, że ustalenie linii brzegowej przeprowadzono w oparciu o obecnie obowiązujące mapy geodezyjne przyjęte do ośrodka dokumentacji geodezyjnej w dniu [...]. 10. 2007 r.,, a oznaczenie działek oraz ich powierzchnia są tożsame z danymi zawartymi w księdze wieczystej KW [...], prowadzonej dla wymienionych działek. Według opinii organu sprawy dotyczące rozbieżności pomiędzy starą i nowa ewidencją gruntów powinny być prowadzone w-oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Organ l instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone było w oparciu o przepisy prawa wodnego i dotyczyło jedynie ustalenia granicy pomiędzy lądem a wodą, a nie całości spraw związanych z dzieloną nieruchomością. Sprawy dotyczące odszkodowań prowadzone są zgodnie z art. 17 i art. 188 ustawy Prawo wodne na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Nowa linia brzegowa ustalona została w dniu [...] 08. 2007 r. przy udziale przedstawiciela Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , Inspektorat w Ż. oraz przedstawiciela Starostwa Powiatowego w S. , jednak K.G. odmówiła podpisania protokołu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K.G. nie wyrażając zgody na ustalenie linii brzegowej na działce nr 4 (odwołanie dotyczyło również ustalenia inną decyzją linii brzegowej na działce nr 6 ). Skarżąca podała, że poniosła szkody w wyniku wprowadzania nowej ewidencji gruntów w 1977 r., która zmieniła powierzchnię działki nr ewid. 4 (oraz działki nr ewid. 6 ). Zarzuciła, że na swoje wnioski o wypłatę odszkodowania skierowane do RZGW Inspektorat w Ż. otrzymała odpowiedzi wymijające, a po wykonaniu regulacji potoku działka nie została przywrócona do stanu poprzedniego. Podniosła, że mur oporowy znajduje się od strony asfaltowej drogi co wskazuje na "marnotrawstwo" pieniędzy podatnika. Skarżąca żądała przywrócenia działki do stanu poprzedniego, powołania komisji w sprawie roszczeń i ustalenia terminu naprawy szkód. Wojewoda decyzją z 28 maja 2008 r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 14, 15, 17, 188, 217 ustawy z 18. 07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku S. w M. prowadzone było przez organ l instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa wodnego. Przepisy art. 14 ust. 1 i ust. 1a, art. 17 ust. 1 Prawa wodnego mówią, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. Przy czym przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych w granicach linii brzegu oraz, że jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale, w sposób naturalny, grunt nie stanowiący własności właściciela wody - grunt ten staje się własnością właściciela wody. Art. 15 ust. 7 Prawa wodnego wskazuje, że jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych. Jednocześnie art. 10 ust. 1a Prawa wodnego stanowi, że śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa, w związku z tym, z mocy samego prawa grunt pokryty wodami potoku S. w granicach linii brzegu jest własnością Skarbu Państwa. Jednocześnie, zgodnie z przepisami art. 11. ust. 1 pkt 2a i art. 92 ust. 4 Prawa wodnego oraz Lp. 292 załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 17. 12. 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2003 r., Nr 16, poz. 149), Dyrektor RZGW w K. jest sprawującym prawa właścicielskie w stosunku do wód potoku S. Ponadto art. 217 Prawa wodnego stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1.01.2002 r.) stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio - urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, oraz że przejście mienia stwierdza, na wniosek zainteresowanego, właściwy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ II instancji podał, że w świetle powyższego, stwierdzenie skarżącej, że nie zgadza się z decyzją Starosty w sprawie ustalenia odcinka linii brzegu potoku S. na działce nr ewid. 4 nie może być uwzględnione. Organ odwoławczy, przychylając się do stanowiska Starosty zawartego w uzasadnieniu decyzji l instancji stwierdził, że sprawy związane ze zmianami w ewidencji nieruchomości czy odszkodowaniami, nie mogły być przedmiotem postępowania o ustalenie linii brzegu, prowadzonego w oparciu o przepisy Prawa wodnego, a sprawy dotyczące odszkodowań, związanych z trwałym zajęciem gruntu przez wody powierzchniowe płynące rozpatrywane są, zgodnie z art. 17 i art. 188 Prawa wodnego, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy zaznaczył, że przedmiotem postępowania nie jest ocena jakości wykonywania robót regulacyjnych, przy czym stwierdzić, że wykonywanie robót regulacyjnych potoku, celem ustabilizowania brzegów, nakłada na inwestora także obowiązki wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego (Dz. U 2006 Nr 156, poz. 1118), w szczególności przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9, art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 2. - Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła K.G. (powyższa skarga dotyczyła również decyzji Wojewody z 27. 05. 2008 r. znak: [...]) i nie precyzując żądania skargi podniosła, że nie wyraża zgody na ustalenie linii brzegowej potoków S. oznaczonych nr [...] i nr [...] z gruntami stanowiącymi jej własność. Skarżąca w bardzo obszernej skardze szczegółowo opisała okoliczności związane z ustaleniem linii potoku S. i zarzuciła, że "ustalenie linii brzegowej tego potoku nr [...] i [...] jest fikcją". Wskazała też, iż mapa, na której wyznaczono linię brzegową jest niezgodna ze stanem faktycznym, a potok nr [...] płynie inaczej niż zaznaczono na mapie. Ponownie zarzuciła, że w 1977 r. przy wprowadzeniu nowej ewidencji gruntów jej nieruchomość w tym przedmiotowa działka nr ew. 4 oraz sąsiadująca z nią działka nr ewid.6 zostały pomniejszone o 75 m kw. Wskazała, że dodatkowo straciła 11 m kw. gruntu podczas prac regulacyjnych prowadzonych na działkach nr 4 oraz nr 6 . Ponownie podniosła, że nie wyraziła zgody na ustalenie linii potoku w sposób określony w zaskarżonej przez nią decyzji, a w wyniku prac regulacyjnych prowadzonych na w/w działkach stanowiących jej własność poniosła duże szkody Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z 28 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie jakkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 i w art. 7 kpa organy administracji-publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Stosownie do przepisu art. 77 § 1 kpa - konkretyzującego dyspozycję art. 7 - organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a stosownie do dyspozycji art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy rodowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Materialno-prawną podstawę powyższego rozstrzygnięci decyzyjnego, utrzymanego w mocy decyzją organu odwoławczego, stanowią przepisy art. 10 ust. 1a, 17 i 15 ustawy z 18. 07. 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 1a cyt. ustawy śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarby Państwa. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 jeżeli śródlądowa woda powierzchniowa płynąca zajmie trwale grunt niestanowiący własności właściciela wody, grunt staje się własnością właściciela wody, a zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, która ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej 10 lat. Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 3 cyt. ustawy podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który z zastrzeżeniem ust. 4 zawiera: 1. opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz stan stosunków wodnych na gruntach przylegających do projektowanej linii brzegu; 2. mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej, w skali w jakiej sporządzony jest projekt regulacji wód śródlądowych, lub w skali 1:5000 albo 1:2000 z wykazaniem: a) punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, b) granicy stałego porostu trwa, c) krawędzi brzegów, przymulisk, odsypisk i wysp, d) proponowanej linii brzegu. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy organ, o którym mowa w ust 2 (w niniejszej sprawie właściwy starosta), może w drodze decyzji, zwolnić wnioskodawcę, na jego wniosek, z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji, o których mowa w ust. 3. Przepis art. 15 stanowi, że: jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 5); jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw (ust. 6); jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą krawędzie budowli regulacyjnych (ust. 7). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należy wskazać, że organ l instancji w osnowie decyzji z [...]. 03. 2008 r. ustalając na wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. linię brzegową potoku S. w M. pomiędzy działką nr ewid. 1 o pow. 0,0001 ha, działką nr ewid. 2 o pow. O,.0005 ha oraz działką o nr ewid. 3 o pow. 0,0466 ha, które to działki powstały z działki nr ewid. 4 o pow. 0,0472 ha, będącej własnością K.G. , nie sformułował rozstrzygnięcia w sposób jasny, precyzyjny, bez możliwości różnej interpretacji. Wskazał bowiem, że działki o nr ewid. 1 o pow. 0,0001 ha oraz nr ewid. 2 o pow. 0.0005 ha stanowiące grunt zajęty przez wodę płynącą, stały się własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie RZGW w K. , a ustabilizowana w terenie linia brzegowa biegnie wzdłuż górnej zewnętrznej krawędzi muru betonowego oporowego, z punktu granicznego nr [...] przez punk [...] do punktu [...] oraz od punktu [...] do [...], oznaczonej na projekcie rozgraniczenia kolorem [...], który stanowi załącznik do przedmiotowej decyzji - jakkolwiek w przedmiotowym załączniku do decyzji tj. projekcie rozgraniczenia nie zostały naniesione punkty nr [...], [...],[...], [...] i [...], o których mowa w rozstrzygnięciu decyzji organu l instancji, utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy. Tym samym w ocenie Sądu przedmiotowe rozstrzygnięcie nie jest wystarczająco precyzyjne. Na marginesie można wskazać, że powyższe punkty zostały naniesione jedynie w niepodpisanym przez skarżącą protokole czynności przyjęcia granic nieruchomości sporządzonym w dniu [...].08. 2008 r. przez uprawnionego geodetę mgr inż. A. M. Nadto w decyzji pierwszoinstancyjnej - tak w sentencji jak w uzasadnieniu -brak oznaczenia działki na której znajduje się potok S. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że Potok S. - jak wynika z mapy uzupełniającej podział rozgałęzia się i znajduje się na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Nie do zaakceptowania jest także to, że projekt rozgraniczenia dostarczony przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. , dotyczący rozgraniczenia w/w gruntów pokrytych wodami potoku S. w M. od gruntów przyległych ponieważ nie spełnia wymogów z art. 15 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, a jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy organ l instancji nie zwolnił w drodze decyzji wnioskodawcy z obowiązku zawarcia wymaganych ust. 3 informacji. Jak stwierdził Sąd w przedłożonym w aktach administracyjnych sprawy brak mapy inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych lub zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej w skali w jakiej sporządzony jest projekt, lub w skali 1:5000 albo 1:2000 z wykazaniem proponowanej linii brzegu i ze wskazaniem punktów stałych osnowy poziomej nawiązującej do sieci państwowej. Brak powyższej dokumentacji jest tym bardziej znaczący, iż w niniejszej sprawie sporne jest rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami Potoku S. od gruntów przyległych, stanowiących przed podziałem związanym z ustaleniem linii brzegowej potoku S. , działkę nr ewid. 4 o pow. 0.0472 ha. Zgodnie z ustaleniami organów przedmiotowa linia brzegowa biegnie wzdłuż zewnętrznej krawędzi muru betonowego - co wynika z w/w protokołu sporządzonego przez uprawnionego geodetę mgr inż. A.M. w dniu [...]. 08. 2007 r. z czynności przyjęcia granic. W protokole tym, w części opisowej granic, jednoznacznie wskazano na istnienie budowli regulacyjnych, w odniesieniu do których wytyczono linie brzegu biegnącą pomiędzy dz. nr ewid. 1 i nr 2 a działką o nr ewid. 3 . Zgodnie natomiast ze stanowiskiem K.G. linia brzegowa w niniejszej sprawie nie została ustalona zgodnie z prawem, bowiem jak twierdzi skarżąca potok S. oznaczony nr [...] ma inny przebieg niż ustaliły organy, a nadto mur oporowy graniczy z drogą asfaltową, a więc nie z gruntami trwale zajętymi przez wody potoku S. Należy również podnieść, ze organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do zarzutu odwołania, w którym skarżąca zakwestionowała potrzebę wzniesienie przedmiotowego muru oporowego, który jej zdaniem znajduje się od strony asfaltowej drogi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powyższa kwestia powinna być wyjaśniona tym bardziej, że jak wynika z protokołu rozprawy z [...]. 01. 2009 r. skarżąca wskazała, że wody potoku w chwili obecnej są w minimalnej objętości i linia brzegowa ustalona przez organy administracji znacznie przekracza koryto brzegu potoku S.. Zakwestionowała również, że od strony nieruchomości stanowiących jej własność znajdują się mury oporowe. Nadto trzeba wskazać na oczywisty błąd w sentencji decyzji organu l instancji polegający na błędnym wskazaniu, że działka nr ew. 1 ma powierzchnię 0,0010 ha, podczas gdy prawidłowo powinno być O, 0.0001 ha, co wynika z m. in. z przedłożonego wykazu zmian gruntowych z [...]. 10. 2007 r. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi w tym braku zgody skarżącej na przedmiotowe rozgraniczenie oraz żądanie odszkodowania związanego z trwałym zajęciem gruntu przez wody potoku S. stanowiącego poprzednio własność skarżącej oraz innymi szkodami z tym związanymi należy wskazać, że nie mają one znaczenie w niniejszej sprawie ponieważ zgodnie z treścią art. 17 ust. 2 Prawa wodnego gdy w związku z trwałym zajęciem gruntu przez wodę płynącą następuje utrata własności to grunt trwale zalany, w sposób naturalny, przez powierzchniowe wody śródlądowe staje się własnością właściciela wody, a więc z mocy samego prawa (ex legę), natomiast chociaż utrata własności następuje za odszkodowaniem od właściciela wody na warunkach określonych w art. 188 cyt. ustawy, to w kwestii odszkodowania musi się toczyć odrębne postępowanie. W niniejszej sprawie nie ma również znaczenia zarzut dotyczący pomniejszenia działki nr 5 ( z której powstały działki nr ew. 4 oraz działka nr 6 ) w związku z wprowadzeniem nowej ewidencji gruntów w 1977 ponieważ również i ta sprawa wymaga odrębnego postępowania zgodnie z przepisami o nieruchomościach. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w punkcie l sentencji mając za podstawę art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.