II SA/Kr 794/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M. S. oraz T. N. na postanowienie nr 331/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2022 r., znak: WOB.7722.179.2021.AJAN w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargi Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2021 r., znak: WM.5160.5.2021, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) oraz art. 123 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi T. N. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę oraz usunąć bezzwłocznie stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi wynikający z prowadzenia robót budowlanych przy samowolnej budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej na działce [...] obr. [...] przy ul. [...] w W. poprzez wykonanie ogrodzenia terenu budowy o wysokości min. 1,5 m uniemożliwiającego dostęp do terenu budowy osobom trzecim, a także wykonanie zabezpieczeń osób wykonujących pracę na wysokości polegające na wykonaniu balustrad zabezpieczających krawędzie oraz otwory w ścianach i stropach, a także wygrodzenia stref niebezpiecznych wykopów. Organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu lub jego części. Od ww. postanowienie zażalenie wniósł inwestor T. N.. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. znak: WOB.7722.179.2021.AJAN, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, dalej: u.p.b.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji i przyjął je za własne. Wskazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia samowolną budową czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej - tj. bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Bez znaczenia w ocenie organu jest fakt, iż zgodnie z informacją obecnego Inwestora do września 2020 r. (tj. do daty zmiany właścicielskiej dz. [...] obr. [...] w W.) prace realizowane były zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną. Nie ma bowiem żadnego znaczenia na jakim etapie prowadzenia inwestycji doszło do naruszenia warunków znajdującej się w obrocie prawnym decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez organ architektoniczno — budowlany. Podał, że podczas przeprowadzonej w dniu 11 maja 2021 r. kontroli ustalono, że na terenie działki [...] obr. [...] W. prowadzone są prace budowlane. Teren działki ogrodzony jest za pomocą siatki leśnej, z wjazdem od strony ulicy [...]. Od strony północnej teren budowy graniczy z placem budowy zlokalizowanym na działkach sąsiednich o numerach [...] i [...] — od tej strony brak ogrodzenia terenu budowy. W miejscu widocznym usytuowana została niekompletnie wypełniona tablica budowy. Zgodnie z zatwierdzoną decyzją Starosty Wielickiego z dnia 8 maja 2019 r. znak: BGN.6740.W.108.2019 - przedmiotowa inwestycja powinna polegać na: budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została dla inwestora V. Z.. Obecnie inwestorem jest T. N.. Właścicielami działki są zaś T. N., A. P., M. N.. Budowa jest na etapie stanu surowego parteru z wylaną płytą stropową nierozszalowaną; stwierdzono brak ścianek działowych, wykonano jedynie ściany nośne oraz schody (szt 4) na kondygnacje piętra. Stwierdzono brak zabezpieczeń płyty oraz schodów wewnętrznych i otworów okiennych i drzwiowych przed upadkiem z wysokości. W dniu kontroli dokonano pomiarów sprawdzających ustalając, że na poziomie parteru wymiary wewnętrzne pomieszczeń zgodnie z udostępnionym rzutem poziomu parteru dokumentacji budowlanej 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2 lokalowych w zabudowie szeregowej (A, B, C, D) autorstwa Ł. J. przez Starostwo Wielickie w ślad za pismem znak AB.6740.27 1.2021. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 w/w ustawy. W niniejszej sprawie nie zachodzi żaden wyjątek wynikający z art. 29 albo art. 30 u.p.b., który zwalniałby wykonane roboty z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w art. 31 u.p.b. mowa jest o robotach rozbiórkowych, zatem nie będzie on w ogóle miał zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy. Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane wykazała, iż przedmiotowa budowa wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora zgody organu administracji architektoniczne - budowlanej. Organ dodał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ww. postanowieniu organ w razie konieczności może użyć odpowiednich środków zabezpieczających (nakaz zabezpieczenia obiektu budowlanego lub terenu budowy, nakaz usunięcia stanu zagrożenia). Jednocześnie w w/w postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 u.p.b.). Organ przedstawił również regulację dotyczącą dalszego etapu sprawy, w zależności od tego czy zostanie złożony wniosek o legalizację, czy też nie. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 4 czerwca 2021 r. prawidłowo wstrzymał inwestorowi T. N. prowadzenie robót budowlanych, nakazał usunąć bezzwłocznie stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi wynikający z prowadzenia robót budowlanych oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej celem zalegalizowania budowy (w tym o zasadach jej obliczania). Odnosząc się do zarzutów zażalenia, a to naruszenia art. 7, 77, 107 §3 kpa organ odwoławczy wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 16 kwietnia 2021 r. znak: AB.6740.271.2021.W, którym zwrócono się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce o podjęcie czynności kontrolnych, mających na celu ustalenie czy zostały rozpoczęte lub czy toczą się prace budowlane związane budową przedmiotowej inwestycji. Ponadto, podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11 maja 2021 r. nr [...] ustalono, że na poziomie parteru wymiary wewnętrzne pomieszczeń zgodne są z udostępnionym rzutem poziomu parteru dokumentacji budowlanej 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2 lokalowych w zabudowie szeregowej (A, B, C, D) autorstwa Ł. J. przez Starostwo Wielickie w ślad za pismem znak Ab.6740.271.2021.W. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia bowiem z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz z czytelną i jednoznaczną zmianą celu inwestycyjnego. Inwestor świadomie zrezygnował z budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego o wymiarach zewnętrznych: 14,83 m x 11,93 m na realizację którego posiadał ostateczną decyzję pozwolenia na Starosty Wielickiego z dnia 8 maja 2019 r., znak: BGN.6740.W. 108.2019 i rozpoczął realizację czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych A, B, C, D (lokale mieszkalne oznaczone od 1 do 8) w zabudowie szeregowej, o wymiarach zewnętrznych kompleksu budynków: 21,06 m x 12,12 m (dł. x szer. - wymiary wskazane na kserokopiach rysunków nr 1 (PZT) i nr A.2 załączonych do prowadzonego postępowania za pismem Starosty Wielickiego znak: AB.6740.27 1.2021.W. Realizację obranego celu jednoznacznie potwierdza wykonany zakres robót. Wykonanie na kondygnacji parteru ścian zewnętrznych, czterech dylatowanych budynków o przebiegu zgodnym ze wskazanym w dokumentacji budowlanej przedłożonej do organu architektoniczno-budowlanego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, wykonanie ośmiu otworów odpowiadających lokalizacji i gabarytom otworom drzwiowym przewidzianym pod montaż drzwi zewnętrznych prowadzących do ośmiu lokali mieszkalnych - zlokalizowanych w czterech budynkach, wykonanie czterech biegów schodowych - każdy w obrębie budynku A, B, C i D - prowadzących na kondygnację nad poziomem parteru do zaprojektowanych tam lokali mieszkalnych. Organ podkreślił, że Inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane i posiadający ostateczną decyzję pozwolenia na budowę jest podczas realizacji robót budowlanych uprawniony do wprowadzenia zmian, przeróbek i odstępstw (w tym odstępstw istotnych, po uzyskaniu wymaganych pozwoleń) - jeżeli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa. Jednak ich zakres oraz charakter nie może prowadzić do powstania innej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że roboty te są prowadzone bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy inwestor dysponował decyzją Starosty Wielickiego z dnia 8 maja 2019 r., organ odwoławczy podał, że Starosta Wielicki w dniu 8 maja 2019r. wydał decyzję nr 654.2019, którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla V. Z. obejmujące: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (...) na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości W.(...). Nie została jednak wydana decyzja o przeniesieniu wyżej opisanego pozwolenia na budowę na nowego inwestora - T. N.. Ponadto w dniu 5 lutego 2021 r. Starosta Wielicki wydał decyzję, którą stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty Wielickiego z dnia 8 maja 2019 r., znak: BGN.6740.W.108.2019. Tymczasem, jak wskazano w protokole kontroli nr [...] z dnia 11 maja 2021 r. na terenie działki [...] obr. [...] są prowadzone prace budowlane. Na sporządzonym protokole widnieje również podpis inwestora - T. N.. Zatem organ pierwszej instancji stwierdzając realizację przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę zasadnie wszczął postępowanie, o którym mowa w art. 48 ustawy, w tym wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Przy tym zarówno ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości. Na powyższe postanowienie M. S. oraz T. N. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. M. S. zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów art.: 6, 7, 8 §1,kpa, art. 9, 10§1 kpa, art. 81, art. 77 §1 kpa oraz art. 28 kpa w zw. z art. 140 k.c. T. N. zarzucił, że postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów: - art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na nie rozpatrzeniu zarzutów zawartych w odwołaniu, w sytuacji gdy na organie II instancji w myśl art. 140 kpa ciąży obowiązek nie tylko odniesienia się merytorycznego do wskazanych zarzutów, ale ponadto obowiązek ponownego, całościowego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem przepisów dotyczących postępowania przed organem I instancji; - art. 8 kpa w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w tożsamej pozycji inwestora dokonującego legalizacji "samowoli" budowlanej jak inwestora postępującego zgodnie z literą prawa (realizującego inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę, choć z odstępstwem od jego zapisów), co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej; - art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niczym nieuzasadnione przyjęcie jakoby Inwestor realizował inwestycję 4 domów jednorodzinnych dwulokalowych, w sytuacji gdy realizowana inwestycja stanowi jeden budynek, - art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy mamy do czynienia z realizacją prac budowlanych z istotnym odstąpieniem od ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie z realizacją nowej inwestycji nieobjętej pozwoleniem na budowę; - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie jakoby w niniejszym przypadku mielibyśmy do czynienia z realizacją robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy roboty budowlane były wykonywane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Wielickiego z dnia 8 maja 2019 r., znak: BGN.6740.W.108.2019; niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż realizowana inwestycja (o ile nawet stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu trybu art. 48 p.b.) stanowi realizację czterech budynków mieszkalnych, w sytuacji gdy celem i zamiarem Inwestora było wykonanie jednego budynku mieszkalnego dwulokalowego, a wykonane prace nie przesądzają (na dzień dzisiejszy), by Inwestor zrealizował więcej niż jeden obiekt. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z dnia 2 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył sprawę ze skargi T. N. zarejestrowaną pod sygn. II SA/Kr 795/22 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawa ze skargi M. S. zarejestrowaną pod sygn. akt II SA/Kr 794/22 i postanowił prowadzić je pod wspólna sygnaturą II SA/Kr 794/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a. Obie skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 235, dalej: P.b.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b. jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne: 1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz 2) usunięcie stanu zagrożenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Zgodnie z art. 48 ust. 5 P.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. W sprawie bezsporne jest po pierwsze to, że skarżący T. N. jest inwestorem i do niego, po myśli art. 52 ust. 1 P.b., powinny być kierowane akty organu nadzoru budowlanego. T. N. brał udział w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, w szczególności brał udział w kontroli budowy, która miała miejsce 11 maja 2021 r. (k. 29 akt PINB). Po drugie, bezsporne jest ustalenie organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym przedmiotowa budowa należy do robót wymagających pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy. W okolicznościach sprawy nie zachodzi wyjątek wynikający z art. 29 albo art. 30 P.b., który zwalniałby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei art. 31 P.b. stanowi o robotach rozbiórkowych, których w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono. Sporne pozostaje natomiast to, czy inwestor realizował roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i to, czy działania organu nadzoru budowlanego powinny być podejmowane w trybie art. 48 i nast. P.b., czy też w trybie tzw. postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.). Skarżący T. N. kwestionuje przyjęty przez organ tryb postępowania, twierdząc, że roboty budowlane realizowane były na podstawie pozwolenia na budowę, co najwyżej w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Przepis ten stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że inwestor T. N. w przedmiotowej sprawie wykonywał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że inwestor nie wykazał się ani wydaną na swoją rzecz decyzją o pozwoleniu na budowę, ani też nie wykazał, że została na niego przeniesiona decyzja Starosty Wielickiego nr 654/2019 z dnia 8 maja 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego (adaptacja projektu architektoniczno-budowlanego domu jednorodzinnego dwulokalowego "ERWIN PL+P") wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., gazową oraz elektryczną na działce nr ew. [...] położonej w W. obr. [...], gm. Wieliczka, skierowana do V. Z.. Wskazana decyzja wraz z egzemplarzem projektu znajduje się w aktach sprawy przekazanych Sądowi. Skoro skarżący nie był adresatem tej decyzji, nie może z niej wywodzić prawa do realizacji robót budowlanych, nawet jeśli aktualnie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Nabycie tytułu prawnego do nieruchomości nie powoduje skutku w postaci przejścia praw wynikających z pozwolenia na budowę dotyczącego tej nieruchomości - na jej nowego właściciela. W tym celu konieczne jest przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego inwestora, co wymaga decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 P.b. W przedmiotowej sprawie, jak wskazano, skarżący inwestor nie legitymował się decyzją o przeniesieniu na niego decyzji Starosty Wielickiego nr 654.2019 z 8 maja 2019 r. Co więcej, Inspektor Wojewódzki ustalił, że decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. Starosta Wielicki stwierdził wygaśnięcie przywoływanej decyzji o pozwoleniu na budowę (notatka pracownika MWINB - k. 20 akt MWINB). Wprawdzie w aktach sprawy nie ma odpisu tej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę, jednak kluczowe dla sprawy było ustalenie braku decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawidłowo też organ nadzoru rozstrzygnął kwestię właściwego trybu postępowania. Jak wskazano powyżej, tryb postępowania naprawczego stosuje się w przypadku innym niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W ocenie Sądu, hipoteza tej normy prawnej obejmuje sytuację, w której inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę (jest jej adresatem) i realizuje roboty budowlane z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, bez wymaganej decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę (vide: art. 36a P.b.). Hipotezą tej normy prawnej nie jest natomiast objęta sytuacja, w której inwestor nie występował i nie uzyskał pozwolenia na budowę, jak też nie została na niego przeniesiona decyzja wydana na rzecz innego inwestora. Z powyższej przyczyny bez znaczenia pozostaje, czy realizowane przez skarżącego T. N. roboty budowlane mogłyby być kwalifikowane jako odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, czy też nie. Sąd podziela też stanowisko organu, który na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przyjął, że aktualnie realizowany obiekt budowlany posiada cechy czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Organy ustaliły mianowicie wykonanie na kondygnacji parteru ścian zewnętrznych, co wskazuje na realizację budowy czterech dylatowanych budynków o przebiegu zgodnym ze wskazanym w dokumentacji budowlanej przedłożonej do organu architektoniczno-budowlanego wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę, wykonanie ośmiu otworów odpowiadających lokalizacji i gabarytom otworom drzwiowym przewidzianym pod montaż drzwi zewnętrznych prowadzących do ośmiu lokali mieszkalnych, zlokalizowanych w czterech budynkach, a także wykonanie czterech biegów schodowych, w obrębie czterech budynków, prowadzących na kondygnację nad poziomem parteru. Ustalenia zostały poczynione przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przekonującego materiału dowodowego, a to w szczególności protokołu kontroli z 11 maja 2021 r. (k. 29) i dołączonych do niego zdjęć, a nadto kopii pism przekazanych przez Starostwo Wielickie za pismem z 16 kwietnia 2021 r. (k. 8-13), w tym kopii projektu zagospodarowania działki nr [...] przedłożonego przez T. N. wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę na działce nr [...] obr. [...] w W. czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z wykorzystaniem istniejących fundamentów. Wobec powyższego Sąd uznał zarzuty skargi T. N. za nieuzasadnione. Jak wskazano powyżej, organy ustaliły wystarczająco stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zasady dwuinstancyjności. Przeciwnie organ II instancji rozpatrzył merytorycznie sprawę w zakresie wymaganym zastosowaną normą prawa materialnego, uprzednio weryfikując ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Niezasadna okazała się również skarga M. S., którą należało oddalić, jako że skarżący nie miał interesu prawnego w jej wniesieniu, czego wymaga art. 50 § 1 p.p.s.a. M. S. jest właścicielem działek [...] i działki nr [...] obr. [...] W. powstałych z podziału działek nr [...] i [...]. Działki te, co potwierdzają przedłożone wraz ze skargą dokumenty, sąsiadują z działką nr [...]. Okoliczności przywołane w skardze potwierdzają również dane zawarte na powszechnie dostępnej stronie internetowej mapy.geoportal.gov.pl. Skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia, a złożył skargę w terminie otwartym dla stron tego postępowania. Krąg stron postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej należy określać według art. 28 k.p.a. Stanowi on, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aktualne pozostaje stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczący spraw pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA z 20 grudnia 2012, II OSK 1578/11, z 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06 i z 12 czerwca 2008 r., II OSK 650/07). W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, na etapie wstrzymania wykonania robót budowlanych i zobowiązania do zabezpieczenia budowy brak było podstaw do uznania skarżącego M. S. za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, by na tym etapie sprawa samowoli budowlanej miała związek z interesem prawnym skarżącego, tj. przedmiot sprawy (wykonane roboty budowlane) miał znaczenie dla jego praw lub obowiązków wynikających z norm prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie jest natomiast wykluczone, że gdyby inwestor podjął działania zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej konieczne okazałoby się poszerzenie kręgu stron w stosunku do kręgu stron ustalonego w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił obie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.