II SA/Kr 795/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie NSA Izabela Dobosz WSA Renata Czeluśniak /spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na wniosek Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Budowlanego B. spółki z o.o. w K. , ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa budynku biurowego o pomieszczenia biurowe na działce nr 1 obr. [...] przy ulicy [...] w K. ". Podstawę wydania decyzji stanowiły: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 717); § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588); § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071). W uzasadnieniu niniejszej decyzji, oprócz wskazania, iż w toku postępowania uzyskano opinię [...] Zarządu Komunalnego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a także, iż spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odniesiono się do uwag i zastrzeżeń wniesionych przez strony w toku postępowania. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi ona podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych, zaś podstawę taką stanowi dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016). Podkreślono również, że podstawowym celem postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził nadto, że decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, parametry techniczne inwestycji oraz warunki wynikające z analizy urbanistyczno – architektonicznej i przepisów odrębnych, jakim winna ona odpowiadać, natomiast wszelkie zagadnienia techniczno - budowlane nie są badane na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i będą mogły być rozpatrywane szczegółowo dopiero na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podniesiono też, że wykonana w toku postępowania (po wykonaniu wizji w terenie) analiza urbanistyczno – architektoniczna obszaru analizowanego wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy ustalone w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy oraz uzyskaną opinię zostały zawarte w załącznikach do decyzji. Odnosząc się do podniesionej przez stronę kwestii praw do administrowania nieruchomością dz. nr 2 , organ wskazał, że zarówno ta nieruchomość, jak i połączenie pomiędzy działką nr 3 obr. [...] i działką 2 obr. [...] znajdują się poza terenem objętym wnioskiem i nie wchodzą w zakres zamierzenia inwestycyjnego. Odnosząc się zaś do kwestii tego, z jakich ciągów czy urządzeń instalacyjnych będzie chciał korzystać inwestor w związku z nadbudową budynku, wyjaśniono, iż inwestor pismem z dnia 05 września 2008 r. oświadczył, że zapewni dostawy mediów w oparciu o istniejące przyłącza. W odniesieniu z kolei do zarzutów dotyczących samowoli architektoniczno – urbanistycznej, organ poinformował, że nie jest właściwy w sprawach przeciwdziałania ewentualnej samowoli budowlanej i wskazał organ w tej mierze właściwy. Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyli: A.S. , M.R. , E.P. , A.L.-G. oraz M.J.S. , wnosząc o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji i wskazując, iż organ ten nie wyjaśnił dostatecznie podstaw swojego rozstrzygnięcia i nie zgromadził w sprawie pełnego materiału dowodowego, a także nie zapewnił im możliwości obrony interesów faktycznych i prawnych w dalszym etapie procesowania i realizacji inwestycji, a wydając decyzję niejako uznał wskazane przez nich bezprawie korzystania z przesyłu mediów przez ich działkę. Odwołanie wniosła również spółka z o.o. A. kwestionując ustalone warunki zabudowy w zakresie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także brak wystarczających ustaleń w zakresie zbadania czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. działając na zasadzie art. 52, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust 1, art. 61 ust.1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w związku z tym, że na obszarze inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajdują zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ogólną zasadą wolności zagospodarowania przestrzennego, w tym wolności zabudowy, wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, co oznacza, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe dopiero w sytuacji spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy, czyli w sytuacji gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis powyższy wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Organ odwoławczy wskazuje, że zasada kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu i jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącym stanem jego zagospodarowania, zaś przestaje być dopuszczalna dopiero w momencie wykazania sprzeczności w tym zakresie. Pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy natomiast rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. SKO stwierdziło, iż organ wydający decyzję w I instancji prawidłowo wyznaczył w oparciu § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Na tej podstawie stwierdzono, że w odniesieniu do planowanej inwestycji pn.: "Nadbudowa budynku biurowego o pomieszczenia biurowe na działce nr 1 obr. [...] przy ulicy [...] w K. " wymagane warunki zostały spełnione. Podniesiono w szczególności, że działka mająca być zainwestowaną, położona jest w obszarze zabudowy usługowej, produkcyjnej, a co za tym idzie projektowany do nadbudowy budynek biurowy o pomieszczenia biurowe będzie kontynuacją funkcji występującej na danym terenie. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, w ślad za organem I instancji, iż zgodnie z art. 63 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, wobec czego nie jest możliwe na tym etapie postępowania rozstrzyganie kwestii podłączenia mediów. Przywołano też wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r. (sygn. akt. II OSK 200/06), w którym stwierdza się, że "organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego". Dlatego też, jak podnosi SKO, organ I instancji winien, jak to uczyniono w przedmiotowej sprawie, wskazać, że planowana zabudowa ma być zgodna z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, jakie powinny spełniać budynki, nie może zaś tej kwestii badać pod kątem zgodności z tymi przepisami. W odniesieniu do zarzutu podniesionego w odwołaniu przez spółkę z o.o. A. , a dotyczącego braku wystarczających ustaleń w zakresie zbadania czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, organ odwoławczy wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się umowy na sprzedaż energii cieplnej i elektrycznej oraz umowy dotyczące rozliczania zużycia wody i odprowadzania ścieków zawarte pomiędzy wnioskodawcą a stosownymi dostawcami, z których wynika możliwość zwiększenia zamówienia mocy energii dla przedmiotowego budynku. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. spółka z o.o., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , poprzez ustalenie, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, w tym skarżącego, właściciela jednej z części budynku będącego przedmiotem rozbudowy, posadowionej na działce nr 4 , 2. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 w szczególności pkt 1 i 2 w/w ustawy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa przez: - nieuwzględnienie faktu, że część budynku będąca przedmiotem decyzji znajduje się w najbliższym sąsiedztwie części budynku stanowiącej własność skarżącego i tworzącej wraz z nią oraz częścią budynku kolejnego właściciela architektoniczną całość o wspólnej lekkiej konstrukcji szkieletowej typu barakowego, zaś nadbudowa części budynku będzie wiązać się z jej wyburzeniem, co z kolei będzie miało istotny niekorzystny wpływ na konstrukcję drugiej części tego budynku stanowiącej własność skarżącego, - uznanie, że planowana nadbudowa do wysokości 14 m. spełnia wymagania ładu przestrzennego i jest kontynuacją parametrów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, w sytuacji, gdy pozostałe parterowe części budynku, stanowiące - z częścią budynku będącego przedmiotem decyzji - architektoniczną całość, są czterokrotnie niższe, - uznanie, że teren ma wystarczający dostęp do drogi publicznej, w sytuacji, gdy dostęp ten jest ograniczony, gdyż odbywa się przez wąską drogę wewnętrzną o szerokości 3 m. 3. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niedokonanie własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, nie- rozpatrzenie całego materiału dowodowego, 4. naruszenie art. 107 § 3 kpa, przez nie ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu od decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Na rozprawie uczestnicy postępowania M.R. i A.S. wnieśli o uchylenie decyzji. M.R. zakwestionowała legalność budynku istniejącego na działce 1 i doprowadzonych do niego przyłączy przez jej działkę. Przedstawiciel uczestnika postępowania Przedsiębiorstwa Produkcyjno – Budowlanego B. spółki z o.o. w K. wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, iż do zarzutów skarżącej spółki odniosło się w w/w uzasadnieniu wskazując na znajdujące się w aktach sprawy umowy na sprzedaż energii cieplnej i elektrycznej oraz umowy dotyczące rozliczania zużycia wody i odprowadzania ścieków zawarte pomiędzy wnioskodawcą a stosownymi dostawcami, z których wynika możliwość zwiększenia zamówień dla przedmiotowego budynku. Do pozostałych zarzutów odniosło się opisując stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie, powołując się na sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczno – architektoniczną stanowiącą załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji, wskazującą, w oparciu o dokonane na działkach sąsiednich ustalenia, na możliwość planowanej nadbudowy w kształcie przewidzianym decyzją ustalającą warunki zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi przepis art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle tego też przepisu sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Przyznane sądowi administracyjnemu uprawnienia kontrolne pozwalają mu na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy ustawy nie dają natomiast sądom administracyjnym kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji SKO według określonych wyżej kryteriów nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie uznały, iż spełnione zostały warunki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W odniesieniu do podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niedokonanie własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, uwzględnienie tylko i wyłącznie interesów inwestora, a pominięcie słusznego interesu skarżącego i tym samym naruszenie prawdy obiektywnej, stwierdzić należy, iż nie są one uzasadnione. W postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonej na obszarze, dla którego nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tymi przepisami, decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 wspomnianej ustawy. W celu dokonana ustaleń, czy wnioskowana inwestycja pn.: "Nadbudowa budynku biurowego o pomieszczenia biurowe na działce nr 1 obr. [...] przy ulicy [...] w K. " spełnia owe wymagania, prawidłowo, w oparciu o § 3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono obszar analizowany, na którym następnie dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie też do wymagania wynikającego z art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy w toku postępowania uzyskano opinię właściwego zarządcy drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przeprowadzono nadto wizję w terenie, z której dokumentacja fotograficzna zalega w aktach administracyjnych sprawy. Zarówno przeprowadzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem, jak i sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zostało powierzone osobie wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów lub urbanistów. W aktach administracyjnych znajdują się także dołączone przez wnioskodawcę: oświadczenie o zamiarze korzystania w związku z nadbudową budynku z istniejących przyłączy mediów oraz umowy zawarte pomiędzy nim a dostawcami mediów, z których wynika możliwość zwiększenia zamówienia mocy energii dla przedmiotowego budynku. Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie zarzucanego przez skarżącego naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 kpa, polegającego na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, czy pozostałych odwołujących się. Jak wynika bowiem z treści uzasadnienia decyzji SKO oraz treści odwołania, organ II instancji odniósł się do wszelkich podnoszonych przez strony zarzutów, poprzez odwołanie się do treści umów sprzedaży energii cieplnej, elektrycznej oraz umów dotyczących rozliczania zużycia wody i odprowadzania ścieków, a także opisując stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie oraz powołując się na sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczno – architektoniczną. Sąd nie podziela również podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności A. spółka z o.o. wskazała na naruszenie przepisu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, poprzez przyjęcie przez organ, że planowana nadbudowa budynku nie narusza interesów osób trzecich, w tym strony skarżącej. Uzasadniając tenże zarzut skarżąca spółka wskazała, że zarówno architekt dokonujący analizy terenu, jak i organy obu instancji, niejako nie zauważyły działek nr 5 i 4 i dwóch części budynku na nich usytuowanych, które wraz z częścią należącą do wnioskodawcy tworzą architektoniczną i konstrukcyjną całość. Podniosła także, że inwestycja w postaci nadbudowy budynku w rzeczywistości wiązać się będzie z jego wyburzeniem, co z kolei będzie miało istotny niekorzystny wpływ na konstrukcję drugiej części budynku, której jest właścicielem. W odniesieniu do tej kwestii Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniach decyzji organów administracji obu instancji. Po pierwsze zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej ani organy, ani autor analizy, nie pominęły w swoich ustaleniach działek o nr 5 i 4 oraz parterowego budynku na nich usytuowanego, co wyraźnie wynika z przeprowadzonej analizy urbanistyczno – architektonicznej obszaru analizowanego. Po drugie zaś, jak słusznie stwierdził już organ I instancji, decyzja o warunkach zabudowy określająca w możliwie najszerszy sposób warunki inwestowania, jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie są i nie mogą być badane wszelkie zagadnienia techniczno budowlane, ponieważ są one przedmiotem rozpatrywania dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Tak więc organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym to następuje konkretyzacja warunków zabudowy, i w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Na każdym z tych dwóch etapów procesu inwestycyjnego organy prowadzące postępowanie są zobligowane do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jednakże zakres tej ochrony jest różny dla obu postępowań (tak też: NSA w Wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 200/06). Prawidłowo więc organy administracji publicznej wskazują, że kwestie dotyczące ochrony interesów skarżącej spółki, jak i pozostałych stron postępowania, w takim kształcie, w jakim zostały one przedstawione nie podlegają rozstrzyganiu na tym etapie procesu inwestycyjnego. Jak z powyższego wynika postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może służyć także wyjaśnianiu kwestii ewentualnych samowoli budowlanych, czy też regulowaniu sposobu korzystania z istniejących przyłączy. Odnosząc się teraz do wskazania przez skarżącego na błędne przyjęcie, że teren objęty wnioskiem ma wystarczający dostęp do drogi publicznej, w sytuacji, gdy dostęp ten jest ograniczony, gdyż odbywa się przez wąską drogę wewnętrzną o szerokości 3 m., stwierdzić należy, iż w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest jedynie o "dostępie do drogi publicznej", przez który w myśl art. 2 pkt 14 tejże ustawy rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W sprawie niewątpliwie ustalono, że teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dostęp taki posiada. Ostatni z zarzutów podniesionych w skardze dotyczy naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na przyjęciu przez organy, że nadbudowa budynku do wysokości maksymalnie 14 metrów będzie stanowić kontynuację rodzaju i funkcji zabudowy i nie będzie naruszać ładu przestrzennego. Także i w odniesieniu do nich Sąd stwierdza, że ustalenia poczynione przez organy w toku postępowania administracyjnego są prawidłowe. W postępowaniu przed organem I instancji, o czym była już mowa, prawidłowo wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wyznaczenie obszaru analizowanego, jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, iż działkami sąsiednimi, o których tu mowa, nie są wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do terenu potencjalnego zainwestowania, ale wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym, stanowiące pewną urbanistyczną całość. Art. 61 ust. 1 pkt 1 przywoływanej już wielokrotnie ustawy wprowadza dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem wyrażonej w nim tzw. zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Stosownie do treści art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej już zabudowy, zaś zgodnie z wyrażoną w niej zasadą kontynuacji funkcji zabudowa ta powinna odpowiadać zastanemu w danym miejscu stanowi rzeczy i być możliwą do pogodzenia z nim. Przeprowadzona w toku postępowania administracyjnego analiza urbanistyczno – architektoniczna obszaru analizowanego, obejmująca wszystkie działki sąsiednie w rozumieniu przedstawionym powyżej, wykazała, że projektowany do nadbudowy budynek biurowy o pomieszczenia biurowe będzie kontynuacją funkcji, albowiem na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, występuje funkcja zabudowy usługowej i produkcyjnej. Ustalając maksymalną wysokość dla inwestycji będącej przedmiotem wniosku stwierdzono, że budynki na działkach sąsiednich o nr 6 i 7 mają wysokość 14 metrów, zaś zabudowa działki nr 8 sięga 8 metrów, zauważając przy tym fakt, że na pozostałych działkach (w tym działce skarżącego o nr 4 ) występuje zabudowa parterowa. Mając to na względzie, na zasadzie § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono maksymalną wysokość górnej krawędzi inwestycji objętej wnioskiem na 14 metrów, stosownie uzasadniając to w analizie. Podsumowując należy stwierdzić, że decyzje organu administracji wydane w obu instancjach są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się nadto naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a tylko w takim zakresie w ramach swojej właściwości Sąd sprawuje kontrolę orzeczeń administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.