II SA/Kr 795/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2010 r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.G.kwotę 100,00 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA Kr 795/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 13 września 2010 roku. Postanowieniem z dnia 21.04.2008r roku (.....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. , zobowiązał J.G. zam. [....] ul. [....] do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [....] , [....] położonych w K. przy [....] , opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego o odpowiedniej specjalności i przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, w terminie do dnia 15 czerwca 2008 r. wskazując, że ekspertyza winna zawierać ocenę aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalnego ze szczególnym uwzględnieniem przyczyn pęknięć ściany od strony północnej oraz stropu nad drugą kondygnacją budynku mieszkalnego Inwestora, z uwzględnieniem ewentualnego wpływu istniejącej studni chłonnej w narożniku budynku od strony północno-wschodniej. Ekspertyza winna również określić techniczne sposoby usunięcia występujących nieprawidłowości. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie prowadzonego przez tut. Inspektorat, na wniosek J.G. , postępowania administracyjnego w sprawie pęknięć w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działkach nr [....], [....], w K. przy ul. [....] , zostało wydane postanowienie z dnia 03.09 .2007r. znak [....] zobowiązujące do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego stanowiącego własność J.G. . Zażalenie na to postanowienie złożył J.G. . [....] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie wykazało, czy istnieje zależność pomiędzy nadbudową Państwa F. , a stanem technicznym budynku Pana G. Mając na uwadze zalecenia [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , tut Inspektorat przystępując do ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, wezwał kierownika budowy, jak również autora projektu budowlanego do złożenia dodatkowego oświadczenia dotyczącego budowy budynku G.F. i Z.F. . W dniu [....] .2008r w PINB W. mgr inż. arch. J.G. , autor projektu budowlanego, który pełnił funkcję kierownika budowy przy nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. stanowiącego własność G.F. i Z.F. złożył oświadczenie, że nadbudowa budynku nr [....] została wykonana i zakończona do lipca 2007, budynek realizowany był zgodnie z proj. technicznym i sztuką budowlaną, a z uwagi na to, iż budynek Z.F. posiada dylatację od strony budynku J.G. , nie zachodzi możliwość negatywnego wpływu (pęknięcia) na budynek stanowiący własność Pana J.G. Ponadto w projekcie budowlanym nadbudowy budynku mieszkalno-handlowego PP. G.F. i Z.F. , na stronie 17 i 18 zawarta jest ekspertyza techniczna dotycząca wpływu nadbudowy na stan sąsiednich obiektów budowlanych. Ekspertyza ta potwierdza stan bezpieczeństwa oraz przydatność do użytkowania nadbudowywanego obiektu, a także uwzględnia oddziaływanie wywołane nadbudową na budynki sąsiednie położone przy ul. [....] oraz [....] tj. budynku Pana J.G. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, że koniecznym jest opracowanie i przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz określenie przyczyn powstania pęknięć i rys na elementach konstrukcyjnych, ewentualnych błędów w realizacji zamieszkałego przez Inwestorów budynku mieszkalnego, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, co umożliwi Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego w W. dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na to, iż przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało, że nadbudowa budynku PP. F. ma jakikolwiek wpływ na stan techniczny budynku J.G. , do opracowania i przedłożenia ekspertyzy technicznej zobowiązany został wyłącznie właściciel budynku przy ulicy [....] w K. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2010 roku [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (....) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanego postanowienia, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne i stwierdził, że organ I instancji wydał skarżone postanowienie prawidłowo. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest bowiem stan techniczny budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działkach nr [....] i [....] położonych w K. przy ul. [....] , którego właścicielem jest J.G. . Podstawą prawną niniejszego postępowania jest art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z w/w przepisem "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia". Przepis ten umożliwia organom administracji uzyskanie dokumentów niezbędnych do dalszego prowadzenia postępowania. Nałożenie na Inwestora obowiązku przedłożenia stosownej oceny technicznej, umożliwia właściwym organom realizację postanowień art. 77 k.p.a., a więc wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Zgodnie z dominującą obecnie wykładnią przepis ten powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć istniejących wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Kwestię na kogo może zostać założony przedmiotowy obowiązek reguluje art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, określonych w tym ustępie informacji lub udostępnienia dokumentów, przy czym do art. 81c ust. 1 odsyła będący podstawą zaskarżonego postanowienia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, że - jak prawidłowo ustalił organ I instancji - w niniejszej sprawie stan techniczny przedmiotowego obiektu uzasadnia zastosowanie art. 81c Prawa budowlanego, a uzyskanie przedmiotowej ekspertyzy jest niezbędne w celu ustalenia przyczyn powstania pęknięć i rys na elementach konstrukcyjnych i ewentualnych błędów w realizacji inwestycji. Ponadto organ podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało wydane jedynie w celu zebrania wystarczających materiałów dowodowych, które umożliwią podjęcie właściwej decyzji w niniejszej sprawie. Dlatego też w zaistniałej sytuacji, MWINB w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. skarżone postanowienie utrzymał w mocy, gdyż jego zdaniem w przedstawionym stanie faktycznym, zasadnym było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J.G. , precyzując na rozprawie, że wnosi o jego uchylenie. Skarżący zarzucił, że decyzje PINB w W. są rażąco niezgodne z przepisami, na jego terenie nie ma żadnych studni chłonnych, a przyczyną pęknięć na jego domu jest nieprawidłowe przeprowadzenie przez G.F. i Z.F. nadbudowy ich budynku, co zdaniem skarżącego jednoznacznie wynika z dokumentów dołączonych do skargi. Ponadto zarzucił, że uczestnikiem procesu budowlanego nie jest od 1979 roku, a dom usytuowany jest na działce stanowiącej współwłasność z żoną. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Uczestnik postępowania A.F. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Zgodnie z treścią art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. W myśl ust. 2 w/w przepisu, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Bezwzględną przesłanką do zastosowania powyższego przepisu jest zatem istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, brak podstaw aby przyjąć, że istnieją uzasadnione wątpliwości, czy to do jakości wyrobów budowlanych, z których wykonany jest dom skarżącego, czy też do robót budowlanych w wyniku, których powstał. Wątpliwości może natomiast budzić jego stan techniczny. Niemniej jednak w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, obowiązek określony w postanowieniu organu I instancji, został nałożony na skarżącego pochopnie i co najmniej przedwcześnie, mimo że – jak trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji – "omawiany przepis nie może być nadużywany" i "zgodnie z dominującą obecnie wykładnią przepis ten powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć istniejących wątpliwości." Przede wszystkim podkreślić bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przedłożonych przez skarżącego do akt sprawy kopii dokumentów, wynika natomiast jednoznacznie, że proces inwestycyjny prowadzony przez inwestora G.F. i Z.F. , polegający na nadbudowie budynku mieszkalnego przy ul. [....] w K. , może budzić wątpliwości co do przeprowadzania go zgodnie ze sztuką budowlaną. Jak wynika z akt postępowania, zastrzeżenia podnoszone przez skarżącego co do tej inwestycji, winny być organowi znane. Tymczasem organ I instancji - i to rozpatrując sprawę ponownie tj. po uchyleniu przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienia z dnia 03.09 .2007r. znak [....] – w zasadzie ograniczył się wyłącznie do odebrania od aktualnego kierownika budowy i autora projektu budowlanego oświadczenia, że nadbudowa budynku nr [....] została wykonana zgodnie z proj. technicznym i sztuką budowlaną i nie zachodzi możliwość negatywnego wpływu (pęknięcia) na budynek stanowiący własność skarżącego. Uwzględniając wszystkie okoliczności niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że tak przeprowadzone postępowanie dowodowe, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, narusza zarówno cytowany art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 7 i art. 8 k.p.a., konsekwencją czego było błędne zastosowanie przez organ prawa materialnego. Tym samym nie zasługuje również na aprobatę pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie, a uzyskanie przedmiotowej ekspertyzy (tj. od skarżącego) jest niezbędne w celu ustalenia przyczyn powstania pęknięć i rys na elementach konstrukcyjnych i ewentualnych błędów w realizacji inwestycji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem poczynienie wnikliwych i wyczerpujących ustaleń co do istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności w zakresie możliwego wpływu inwestycji G.F. i Z.F. na nieruchomość skarżącego. Dodać w tym miejscu należy, że w zależności od dokonanych ustaleń, rzeczą organu będzie również rozważenie zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, mogą nałożyć obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz m.in. na uczestników procesu budowlanego, którymi w myśl art. 17 ustawy Prawo budowlane są: inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. W przypadku nakładania powyższego obowiązku na właściciela nieruchomości, organ winien także ustalić komu przysługuje własność nieruchomości i obowiązek ten nałożyć na wszystkich jej właścicieli. Wobec powyższego, uznając skargę za uzasadnioną, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c i art. 135 oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.