II SA/Kr 796/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Firek NSA Jan Zimmermann Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. Z. i A. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku skargę oddala U A S A D NIE N IE Decyzją z dnia [...] r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 par. 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. i S. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., znak: [...] nr [...]nakładającej na właścicieli, a to; K. Z. oraz A. Z. obowiązek wykonania zgodnie z projektem zmian i przeróbek wykonanych przez inż. J. M. posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno -budowlanej, wpisany na listę członków [...] Okręgowej Izby Inżynierów pod nr ewid. [...] - przebudowy budynku mieszkalno-gospodarczego na cele mieszkalne w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami w terminie do 2008 r. -uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, które zostało zainicjowane przez S. i S. T. , domagających się pismem z dnia [...] 1998 r. nakazania właścicielowi, a zarazem inwestorowi budynku przy ul. [...] , przywrócenia go od strony działki nr ew. [...] do stanu zgodnego z prawem w związku z samowolnym wykonaniem w nim otworów okiennych. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] oględzin stwierdzono, iż " ...na dziale nr ew, [...] w [...] znajdują się dwa budynki mieszkalno-gospodarczy i mieszkalny w budowie (w stanie surowym). W części mieszkalnej budynku mieszkalno-gospodarczego są trzy okna (,,.) Są to okna od strony zachodniej dz, nr [...] i wschodniej dz. [...] (.,.) W budynku gospodarczym są dwa okna". Obecny na oględzinach P. A. Z. stwierdził, iż okna zostały wykonane w 1969 r. podczas budowy domu. Tego stwierdzenia państwo T. nie podważają (k-[...] akt organu [...] instancji). Postępowanie dowodowe wykazało również, iż działka [...] obecnie będąca własnością państwa T. do roku 1987 nie była zabudowana (k-[...] akt organu l instancji). Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] 1998r., znak: [...] umorzył postępowanie w sprawie wykonania okien w budynku mieszkalno-gospodarczym na posesji [...] (dz. nr ew. ...]). -2- Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ...] wydał w dniu ...] 1999r., decyzję znak: [...] uchylającą zaskarżoną decyzję Wójta Gminy [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia [...] r. S. i S. T. sprecyzowali swoje roszczenia pisząc cyt.: "...żądamy o wydanie nakazu zamurowania wszystkich otworów okiennych i doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i przepisami przeciwpożarowymi dla budynków znajdujących się w odległości l,5m od granicy działki sąsiedniej" (k- [...] akt organu I instancji). Rozprawa administracyjna przeprowadzona przez organ I instancji w dniu [...] 2000r, potwierdziła tylko fakt, iż budynek powstał w latach 70 tych i okna od strony działki nr ewid [...] zostały wykonane w trakcie budowy budynku (k- [...]akt organu l instancji). Wobec powyższego PINB wydał w dniu [...] 2001r. decyzję znak: [...] którą odmówiono wydania właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w [...], K. i A. Z. nakazu na zamurowanie okien od strony działki nr ew. [...] w budynku mieszkalno-gospodarczym położonym na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2003r., znak: [...] uchylił decyzję PINB z dnia [...] 2001r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Przy ponownym badaniu sprawy PINB w [...] pismem z dnia 2 lutego 2004r., znak: [...] wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o udzielenie informacji czy; w archiwum znajdują się dokumenty potwierdzające, że budynek mieszkalno-gospodarczy wybudowany przez inwestorów H. i A. Z. na działce nr ewid. [...], prawdopodobnie w latach 1960-1969 wykonany został na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Podczas kontroli zabudowań położonych na nieruchomości położonej w [...] przeprowadzonej przez PINB Pan A. Z. oświadczył, iż cyt.: " ...z tego co pamięta to budynek budowali jego rodzice ale pozwolenie prawdopodobnie mogło być wydane na jego babką B. P. będącą w tym czasie właścicielem nieruchomości" (k- [...] akt organu I instancji). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], nr [...] nałożył na właścicieli: K. Z. oraz A. Z. żarn. [...].[...] obowiązek przedłożenia dla obiektu budowlanego (budynku mieszkalno-gospodarczego) na działce nr ewid, [...] J położonej w [...] 1) dokumentacji inwentaryzacji: l architektoniczno- budowlanej, 2. zagospodarowania działki, -3- 2) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania obiektu na działce wraz z odległościami od granicy działki, 3} ekspertyzy stanu technicznego konstrukcji i elementów obiektu z uwzględnieniem stanu podłoża, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane specjalności konstrukcyjnej, 4) oceny: a) zgodności wykonania budynku z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, zasadami wiedzy technicznej, b) zgodności wykonania budynku z zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, 5) projektu zmian, wyburzeń i przeróbek (w przypadku koniecznym) w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, o których mowa w pkt. 4 w terminie do [...] 2004r, W dniu [...] 2005r. PINB w [...] przeprowadził oględziny budynku mieszkalno- gospodarczego na działce nr ewid. [...] w [...], na których P. K. Z. oświadczyła cyt: " ... w 2003 roku ze względu na zły stan techniczny stolarki okiennej wymieniła dwa okna od strony wschodniej oraz wyłożyła płytami gipsowymi klatkę schodową co do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. W tym czasie ze względu na zniszczone jedno okno w pomieszczeniu gospodarczym jak również istniejący konflikt z sąsiadami nie wymienili opisanego okna lecz zamurowali je pustakami" (k- [...] akt organu I instancji). Kolejne oględziny przeprowadzone w dniu [...] 2006r. wykazały, że roboty budowlane wykonywane przy budynku mieszkałno-gospodarczym prowadzone są w oparciu o zgłoszenie (k- [...] akt organu I instancji). Dnia [...] r. organ ł instancji wydał przedmiotową, zaskarżoną decyzję znak: [...], nakładającą na właścicieli Panią K. Z. oraz Pana A. Z. obowiązek wykonania zgodnie z projektem zmian i przeróbek wykonanych przez inż. J. M. - przebudowy budynku mieszkalno-gospodarczego na cele mieszkalne w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami w terminie do [...] 2008 roku. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i S. T. Przekazując odwołanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził brak przesłanek do zastosowania art. 132 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego i po dokonaniu kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji, stwierdził; iż zaskarżona decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa. Przedmiotem bowiem niniejszego postępowania jest kwestia legalności otworów okiennych w ścianie zachodniej budynku mieszkalno-gospodarczego, zlokalizowanej w odległości 1,62-1,39m od granicy z sąsiednią nieruchomością, na działce nr ewid. [...] w [...], będącą własnością A. i K. Z. Organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co musi budzić duże wątpliwości. Warunkiem zastosowania ustawy z 1974r. jest ustalenie, iż obiekt powstał samowolnie przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. -4- Przedmiotowy budynek mieszkałno-gospodarczy wg oświadczeń obecnych właścicieli działki powstał w latach [...] (różne daty powstania w protokołach oględzin i kontroli). Zatem z uwagi na powyższe, należałoby stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Jednakże podstawową kwestią, od której uzależniony jest przede wszystkim tryb prowadzonego postępowania jest ustalenie; czy przedmiotowy budynek mieszkalno gospodarczy zlokalizowany na działce [...] w [...] jest obiektem legalnym. W aktach sprawy znajduje się pismo PINB z dnia [...] 2004r. do Archiwum Państwowego w [...] (k-[...] akt organu I instancji), na które nie uzyskano odpowiedzi. W piśmie tym jako potencjalnych inwestorów wymieniono H. i A. Z. natomiast podczas kontroli w dniu [...] r. A. Z. podniósł, iż inwestorem mogłaby być jego babka B. P. Organ I instancji nie sprawdził tych informacji, nie wystąpił do Archiwum z kolejnym pismem tylko uznał w decyzji cyt: W trakcie prowadzonego ponownie postępowania wyjaśniającego ustalono, że przedmiotowy budynek powstał w latach 60 -tych poprzedniego stulecia, a obecni właściciele nie są w stanie udokumentować legalności obiektu ". Ponadto jeśli organ przyjął, iż obiekt powstał nielegalnie, co nie zostało udokumentowane, to stosując przepis art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r, winien uprzednio przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, co do zastosowania art. 37 tej ustawy. Art. 37 ustawy z 1974 r. stanowi: "Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wbudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia " PINB w [...] nie wykazał, że obiekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym obowiązującym w dacie jego powstania, ani że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. Ponadto organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję przekroczył swoje uprawnienia. Orzekł o przebudowie budynku mieszkalno-gospodarczego na cele mieszkalne, zmieniając sposób użytkowania części gospodarczej budynku na mieszkalną. Tym samym wkroczył on w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych. PINB w [...], w ocenie organu odwoławczego, niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Materiał dowodowy nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący z obrazą przepisów art. 7 i 77 k.p.a. Powołując się na orzeczenie NSA (wyrok NSA z 4. 07. 2001 r I SA 301/00) organ odwoławczy podkreślił, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. -5- Wobec powyższego organ l instancji przy ponownym badaniu sprawy winien przede wszystkim wyjaśnić kwestie legalności budynku, od której zależy przyjęcie właściwego trybu postępowania. Jeśli okaże się że budynek jest legalny właściwym będzie przeprowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego zachodniej ściany budynku mieszkałno-gospodarczego, zaś w przypadku samowoli, organ uznając możliwość legalizacji winien odnieść się do wniosku Państwa T. odnośnie zamurowania okien w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z faktem, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem art.7 i 77, a także z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, przekraczającym tzw. uzupełniające postępowanie dowodowe z art. 136 k.p.a, organ odwoławczy, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, w trybie art. 138 par. 2 k.p.a. był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący, a to: K. Z. i A. Z. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji w całości. Poddając ostrej krytyce decyzję organu odwoławczego zarzucili, że organ ten wyprowadził błędne wnioski z faktu, iż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie uzyskano odpowiedzi z Państwowego Archiwum w [...] odnośnie pozwolenia na budowę. Taka informacja bez względu na jej treść nie ma żadnej doniosłości prawnej gdyż zadaniem skarżących gdyby nawet istniało pozwolenie na budowę domu, to wobec jej nieukończenia należało zastosować procedurę legalizacyjną, co też organ pierwszej instancji uczynił prawidłowo stosując art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. i art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. . Błędnym zdaniem skarżących jest też stanowisko organu odwoławczego o przekroczeniu uprawnień przez organ II instancji uznając jako niedopuszczalne udzielenie pozwolenia na przebudowę, która sama w sobie może stanowić zmianę sposobu użytkowania. Zaś roboty budowlane polegające na przeróbkach zmianach i wyburzeniach nie są niczym innym jak robotami budowlanymi, które odpowiadają w istocie treści ustaw Prawo budowlane z 1974 r. Przebudowa części budynku wymuszona była jego stanem technicznym i warunkami jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przebudowa, a co za tym idzie zmiana sposobu użytkowania budynku była wymuszona potrzebą doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, a prawo budowlane z 1974 r. jasno mówi o obowiązku wykonania przeróbek i zmian . Organ prowadząc procedurę legalizacyjną winien dokonać wszelkich starań aby doprowadzić do przyjęcia obiektu do użytkowania lub wydania pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu, a uchylenie prawidłowej decyzji jest "spychalstwem" na organ I instancji W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w osnowie decyzji i argumentację zawartą w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 par l ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują -6- kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzją nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do treści art. 134 par l tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania, zgromadzonych w jego toku materiałów dowodowych i dokonał prawidłowej analizy zastosowanych przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Trafnie organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 138 par 2 k.p.a, ma zastosowanie tylko wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W takiej tylko sytuacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w ramach postępowania rozpoznawczego jest uprawniony jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Inaczej strona byłaby pozbawiona prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że organ odwoławczy podjął prawidłową decyzję tzw. kasacyjną wynikającą z uzasadnionej oceny, że spawa wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części przekraczającego uprawnienia i możliwości organu II instancji w ramach postępowania odwoławczego. Mimo bowiem długotrwałości postępowania (zostało wszczęte w 1998 r) nie zostały przez organ pierwszej instancji ustalone okoliczności mające fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazał organ odwoławczy w piśmie inicjującym postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, strony (S. i S. T.) domagali się zgodnie w związku z samowolnym wykonaniem otworów okiennych w budynku przy ul. [...], od strony ich działki doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem ", Następnie w dniu [...]. 2000 r. wniosek swój doprecyzowali wyraźnie określając, iż żądają: "wydania nakazu zamurowania wszystkich otworów okiennych i doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i przeciwpożarowymi dla budynków znajdujących się w odległości 1,5 m. od granicy działki sąsiedniej". Zatem przedmiotem postępowania była kwestia legalności otworów okiennych znajdujących się w zachodniej ścianie wskazanego budynku mieszkalno - gospodarczego zlokalizowanej w odległości - co stało się już bezsporne - 1,62 - 1,39 m. od granicy z sąsiednią nieruchomością. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, co słusznie zauważa organ odwoławczy, wydał decyzję z przekroczeniem swoich kompetencji o przebudowie budynku mieszkalno gospodarczego na cele mieszkalne,, zmieniając sposób użytkowania części gospodarczej budynku na mieszkalną. Tym samym wkroczył on w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych i wykroczył poza granice rozpoznania określone przez wnioskodawców ich wnioskiem. Jeżeli natomiast w trakcie postępowania wyjaśniającego ujawniła się kwestia braku pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, organ miał obowiązek wszcząć w spawie legalności jego budowy postępowanie administracyjne z urzędu i przeprowadzić je - 7 - zgodnie z regułami postępowania określonymi art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc dopuszczenia wszelkich niezbędnych dowodów osobowych i dowodu z dokumentów. Organ wprawdzie zwrócił się do Archiwum o Państwowego w [...] o odszukanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku ale uzyskując nową istotną informację odnośnie osoby inwestora przedmiotowego budynku, nie zmodyfikował odezwy do Archiwum. Nie wyjaśnił też dlaczego Archiwum w ogóle nie udzieliło odpowiedzi. W rezultacie organ dowolnie przyjął, że budynek został wzniesiony bez pozwolenia. Wyjaśnienie zaś rzetelne tej kwestii na zasadnicze znaczenie. Od ustalenia czy budynek mieszkalno-gospodarczy został wzniesiony legalnie lub nie zależy tryb postępowania. Zważywszy na fakt że budynek powstał, co jest okolicznością bezsporną pod rządami ustawy prawa budowlanego z 1974 r. to będzie miał zastosowanie przytoczony wyżej w całości przepis art. 37 tej ustawy lub art, 40. Przy czym przepis art, 40 nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych jego elementów , usunięciu niewłaściwie wykonanych urządzeń i przebudowie prowadzącej do zmian możliwych do zaakceptowania w aspekcie wymogów obowiązującego prawa w szczególności przepisów techniczno budowlanych./por. wyrok NSA W-wa z dn. 1.02.2006 r., II OSK 775/05, LEX nr 194014/. Zachodzi więc potrzeba przeprowadzenia w sposób właściwy zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Trzeba jeszcze zwrócić uwagę że decyzja organu pierwszej instancji została wadliwie sformułowana,. Decyzja zawierająca nakaz dokonania robót budowlanych nie może odsyłać zobowiązanego podmiotu do opinii biegłego. Musi wyraźnie wskazywać jakie konkretnie roboty budowlane (zmiany i przeróbki ) prowadzące do stanu zgodnego z prawem mają być wykonane. Wykonaniu bowiem podlega decyzja administracyjna, a nie opina biegłego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.