II SA/Kr 797/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania skargę oddala. Wnioskiem z dnia 13.12.2011 r. Z.W. . wystąpiła do Wójta Gminy M. o zawieszenie postępowania o podział działki ewidencyjnej nr [...], położonej w M. stanowiącej własność S. I S.S. - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie tej nieruchomości z działkami nr [...] i [...] położonymi w M. Postanowieniem z dnia [...] .01.2012r. (znak: [...] ) Wójt Gminy M. działając na podstawie art. 101 § l kpa odmówił zawieszenia tego postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że Z.W. nie jest stroną postępowania o zaopiniowanie wstępnego podziału działki nr [...] położonej w M. Nie ma ona interesu prawnego w tym postępowaniu. Nadto organ podał, że postępowanie o wydanie opinii dla wstępnego podziału działki nr [...] zostało już zakończone wydaniem przez Wójta Gminy M. postanowienia z dnia 9.05.2011 r. Organ I instancji pouczył strony, iż stosownie do art. 101 par. 3 kpa - nie służy im zażalenie na opisane postanowienie. Wbrew pouczeniu Z.W. wniosła zażalenia zarzucając, że w sprawie toczą się dwa równoległe postępowania. Jedno dotyczy podziału działki ewidencyjnej nr [...], a drugie, wszczęte później, rozgraniczenia tej nieruchomości z działkami nr: [...] i [...] stanowiącymi jej własność. W uzasadnieniu zażalenia Z.W. opisała w jaki sposób uprzednie rozstrzygnięcie o podziale spornej nieruchomości może wywrzeć negatywny skutek na wynik postępowania rozgraniczeniowego. Żaląca się zarzuciła ponadto, że jest stroną postępowania o podział. Zaznaczyła, iż postępowanie rozgraniczeniowe stanowi przesłankę do zawieszenia z urzędu wymienionego wyżej postępowania o podział nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia [...]03.2012 r. ( [...] ) wydanym na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 28 i art. 98 § l k.p.a. - uchyliło zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 98 § l kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie-zagraża to interesowi społecznemu. Z treści art. 98 § l kpa wynika zatem wyraźnie, że uprawnienie do żądania zawieszenia postępowania służy wyłącznie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie. Uprawnienie to nie służy zatem innym stronom ani też podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w sprawie nie zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania, gdyż postępowanie o podział działki ewidencyjnej nr [...] zostało wszczęte na wniosek właścicieli tej działki tj. S. i S.S. , a nie na wniosek Z.W. , która jak wynika z materiału dowodowego sprawy - w ogóle nie jest stroną tego postępowania. W tej sytuacji nie może ona skutecznie żądać zawieszenia postępowania w sprawie podziału działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutu Z.W. dotyczącego zawieszenia postępowania z urzędu Kolegium wyjaśniło, że organ rozpatrując wniosek strony może orzekać jedynie w granicach przedmiotu (podstawy normatywnej) tego wniosku, którym jest fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego (art. 98 k.p.a.). Orzekanie przez organ o zawieszeniu obligatoryjnym z przyczyn określonych w art. 97 k.p.a. jest rozstrzygnięciem dotyczącym innej sprawy (kwestii), ponieważ pomiędzy zawieszeniem fakultatywnym (art. 98 k.p.a.) a obligatoryjnym (art. 97 k.p.a.) nie zachodzi zasada tożsamości sprawy (rozumianej jako tożsamość podstawy normatywnej rozstrzygnięcia). Organ I instancji, po otrzymaniu wniosku Z.W. musiał zatem odnieść się do treści tego wniosku i po tym kątem go rozstrzygnąć. Nadto Kolegium stwierdziło, że postanowienie o zawieszeniu lub odmowie zawieszenia w trybie art. 98 § l kpa wydaje się na wniosek strony postępowania. Skoro wniosek pochodzi od Z.W. , której nie przysługuje status strony, to organ nie ma podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, lecz powinien pismem poinformować wnioskodawcę o tym fakcie. W skardze do sądu administracyjnego Z.W. domagała się uchylenia opisanego wyżej postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że organ odwoławczy nie rozpoznał w ogóle istoty sprawy, którą w ocenie skarżącej jest zawieszenie, na podstawie art. 97 § l pkt 4 kpa postępowania o podział działki nr [...] - do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego z działkami sąsiednimi tj. z działką nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] . Wydane w sprawie orzeczenia skarżąca uznaje za wadliwe. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło ojej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zgodne z prawem jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] .03.2012 r. uchylające postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] .01.2012 r. o odmowie zawieszenia postępowania dotyczącego podziału działki nr [...] położonej w M. Postawą wskazanego wyżej rozstrzygnięcia organu I instancji było ustalenie, iż Z.W. - składająca wniosek o zawieszenie postępowania - nie jest stroną postępowania o zaopiniowanie wstępnego podziału działki nr [...] w M. i nie ma ona interesu prawnego w tej sprawie. Uchylając powyższe orzeczenie organ II instancji uznał, że brak jest podstawy prawnej do wydania tego orzeczenia. W sytuacji bowiem, gdy wniosek (o zawieszenie postępowania) nie pochodzi od strony postępowania, to organ nie ma podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, lecz powinien pismem poinformować wnioskodawcę o tym fakcie. Stanowisko to jest co do zasady trafne. Wskazać należy, że istotnie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w następstwie zgłoszonego w tym przedmiocie żądania może być wydane wówczas, gdy to postępowanie wpadkowe zostanie prawidłowo uruchomione tj. wszczęte przez uprawniony podmiot oraz po przeanalizowaniu przez organ administracji wynikających z przepisów przesłanek do zawieszenia tego postępowania i uznaniu, iż w danej sprawie one nie występują. W przeciwnym wypadku, wydanie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania dopuszczalne nie jest. Samo zaś wskazanie, jak uczynił to w kontrolowanej sprawie organ I instancji, na brak statusu strony osoby żądającej zawieszenia postępowania nie uprawnia, do wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Z tego też powodu uznać należało, że prawidłowe jest postanowienie organu II instancji, mocą którego uchylono wadliwe postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 9.01.2012 r. Jednocześnie wskazać należy, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu II instancji jest przepis art 138 § l pkt 2 kpa. Przepis ten, mający w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 144 kpa stanowi, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie — umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W literaturze wyrażony został pogląd, zgodnie z którym powołany przepis dopuszcza możliwość wydania decyzji (postanowienia) uchylającej zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy oraz bez orzekania o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wskazuje się przy tym, że orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy po uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) ma miejsce tylko wtedy, gdy zachodzi taka potrzeba. Także umorzenie przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji (po uprzednim uchyleniu decyzji/postanowienia) będzie miało miejsce wyłącznie wówczas, gdy zajdą przewidziane w ustawie przesłanki do umorzenia. postępowania administracyjnego (tak: Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz, uwaga 3 do art. 138, Warszawa 1996 r.). Autor ten wskazuje także, że sytuacja polegająca na wydaniu przez organ odwoławczy wyłączenie orzeczenia kasatoryjnego wystąpi np. wówczas, gdy organ ten stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku. W takiej sytuacji organ wypowiada swoją wolę co do istoty decyzji (postanowienia) organu I instancji, np. gdy uznaje, że nie zachodzi konieczność orzeczenia o uprawnieniu czy też obowiązku lub, jak w niniejszym przypadku o kwestii wpadkowej dotyczącej zawieszenia postępowania. W kontrolowanej sprawie, jak już wyżej wskazano, organ II instancji trafnie uznał, że postanowienie Wójta Gminy M. z dnia 9. .01.2012 r. jest wadliwe i zasadnie je uchylił. Stosownie zatem do przedstawionego wyżej poglądu, jako trafne uznać także należało wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia wyłącznie kasatoryjnego. W ten bowiem sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wypowiedziało się co do braku konieczności i możliwości wydania w kontrolowanej sprawie orzeczenia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Mówiąc inaczej, organ II instancji uznając, że brak jest podstaw prawnych do wypowiadania się przez Wójta Gminy M. w kwestii zawieszenia postępowania w sprawie podziału działki nr [...] w M. i wydania przez ten organ postanowienia z dnia [...] 01.2012 r. - prawidłowo poprzestał wyłącznie na uchyleniu wydanego w sprawie postanowienia organu I instancji. Wyraził w ten sposób merytoryczną ocenę istoty kontrolowanego postanowienia. W sprawie tej bezsporne bowiem jest, iż z wnioskiem o zawieszenie postępowania dotyczącego podziału działki nr [...] w M. wystąpiła osoba, która nie jest właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi, lecz jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Właściciele działek sąsiednich nie są stronami postępowania podziałowego działki nie będącej ich własnością. Przedstawiony wyżej pogląd od dawna ugruntowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 1289/00, niepubl. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1608/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 28 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Gd 3467/95, opubl. ONSA z 1997 r., Nr 4, póz. 180). Przemawia on także za trafnością kontrolowanego postanowienia Kolegium z dnia 8.03.0212 r. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu, iż postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie winno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania rozgraniczeniowego działki nr [...] z działkami sąsiednimi, zaś podstawą zawieszenia winien być art. 97 § l pkt 4 kpa, wskazać należy, iż zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Podnoszony przez skarżącą zarzut innego przebiegu granic działki nr [...] nie wpływa bowiem na kontynuowanie postępowania o podział tej działki, jak również nie uniemożliwia wydania w tej sprawie decyzji. Spory graniczne nie wstrzymują procedury podziału nieruchomości. Podkreślić bowiem trzeba, że celem postępowania podziałowego jest wyłącznie dokonanie fizycznego i ewidencyjnego podziału działki gruntu polegającego na wyodrębnieniu osobnych działek i odrębnym ich oznaczeniu w katastrze nieruchomości bez dokonywania jakichkolwiek zmian w zakresie prawa własności nieruchomości, jej powierzchni i przeznaczenia. W postępowaniu podziałowym nie określa się granic zewnętrznych nieruchomości, co dodatkowo decyduje o kręgu stron postępowania podziałowego (o czym była mowa wyżej). Podstawą ustaleń w zakresie granic nieruchomości są dokumenty obrazujące jej stan prawny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.