II SA/Kr 798/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Janusz Kasprzycki /spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.R. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2004r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z póżn. zm., zwanej dalej - Prawo budowlane z 1994r.), Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji sortownia surowców wtórnych dla miasta R. obejmującą: halę sortowni surowców wtórnych wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym oraz infrastrukturę techniczną na działkach nr ewid.: "1", "2" i "3". Starosta N. w decyzji tej określił, że obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. Prawa budowlanego z 1994r., obejmuje działki nr ewid.: "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8". W uzasadnieniu decyzji Starosta N. wskazał, że decyzja ta wydana została w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta R., z dnia [...] października 2003r. znak [...], w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla obiektu sortowni odpadów wraz z budową niezbędnej infrastruktury (przyłącza sieci technicznych, droga dojazdowa, place manewrowe) oraz budową parkingu na samochody ciężarowe (do 15 miejsc postojowych), przewidzianej do realizacji w R. przy ul. Z. na działkach oznaczonych nr ewid.: "1", "3" oraz "2", która wiąże organ administracji architektoniczne - budowlanej. Organ l instancji podniósł, że Burmistrz Miasta R. przy wydawaniu wspomnianej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalił, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179 poz. 1490) inwestycja - sortownia odpadów - nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W sortowni będą selekcjonowane surowce wtórne, wstępnie przesortowane takie jak: papier, szkło, metal. Starosta wskazał także, że projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994r. Inwestor dysponuje natomiast nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. Zostały zatem, zdaniem Starosty, spełnione wymagania określone w art. 35 ust.1 oraz art. 32 ust.1 i 4 Prawa budowlanego z 1994r. Należało więc udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniósł M.R. nie zgadzając się z tak podjętą decyzją. Decyzją z dnia [...] maja 2004r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r.- Dz. U. Nr 98, póz. 1071, z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że odwołujący się ma zastrzeżenia, dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania, zakończonego wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, jak również dotyczące lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28, 29 i 30 k.p.a. Legitymację tę ma więc podmiot, który twierdzi, że decyzja organu l instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Twierdzenie to daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego. Ponieważ, jak to już podniesiono, prawo do wniesienia odwołania posiada tylko strona, Wojewoda w pierwszym rzędzie zbadał, czy twierdzenie M.R., iż posiada on przymiot strony, znajduje podstawę w normach prawa materialnego. Wojewoda stwierdził, że M.R. nie wskazał w odwołaniu żadnej podstawy prawnej do twierdzenia, iż posiada przymiot strony. Stwierdzenie, że jest on właścicielem działki, przylegającej bezpośrednio do działki, na której zlokalizowana jest oczyszczalnia (a nie sortownia surowców wtórnych) nie zostało poparte w odwołaniu żadnym dowodem. Odwołujący się nie wskazał numeru i lokalizacji działki, której jest właścicielem i nie przedstawił na tę okoliczność żadnego dokumentu. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Wojewody wynika z tego, że, nie wystarczy być bezpośrednim sąsiadem, tylko należy wykazać że, działka położona jest w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W przedmiotowej sprawie projektowana inwestycja zlokalizowana jest w terenie uciążliwości istniejącej oczyszczalni ścieków, na działkach, które ze wszystkich stron graniczą z działkami, stanowiącymi własność Gminy Miasta R., co wyklucza bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomościami będącymi własnością innych osób. Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2002 r. Nr 179 poz. 1490) inwestycja sortowni surowców wtórnych nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a jej obszar oddziaływania zamyka się w granicy inwestycji. Z tego powodu Burmistrz Miasta R. na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uznał, że brak jest podstaw do występowania do właściwych organów z zapytaniem o konieczność sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Stanowisko to podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 2 kwietnia 2004 r., znak:[...], skierowanym do Starosty N. Wobec powyższego, w ocenie Wojewody brak jest podstaw do uznania za strony postępowania właścicieli działek znajdujących się w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji. Brak jest podstaw w normach prawa materialnego do uznania odwołującego się M.R. za stronę postępowania, prowadzonego w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, co skutkować musi umorzeniem niniejszego postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł M.R. Podniósł w niej, że zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze narusza jego interes prawny oraz wyklucza z postępowania jako stronę. Twierdzi, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji na wskazanych działkach została ustalona po wcześniejszym podziale działek o nr ewid.: "9", "10", "11" na działki o nr nr ewid.: "1", "2", "3". Zawiadomienie o czynnościach przyjęcia przebiegu granic z dnia 10 marca 2003 r., wystawione przez A.L., geodetę uprawnionego, nie określa w jakim celu podział tych działek został dokonany. Zarzuca, że z czynności tych nie sporządzono protokołu, a przynajmniej nie przedstawiono go skarżącemu do podpisu jako stronie. Uważa, że podział działek celem wykluczenia strony z postępowania w przygotowaniu zadania inwestycyjnego stanowi naruszenie prawa. Powołał się w tym względzie na stanowisko NSA prezentowane w ogólnopolskich środkach przekazu. Podniósł, że działki: nr ewid.: "12" i "13", stanowiące jego własność, bezpośrednio przylegały do działek stanowiących własność Urzędu Miasta w R. przed podziałem, na których zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków, a obecnie projektowana segregatornia surowców wtórnych. W jego ocenie postępowanie Burmistrza Miasta R. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zostało przeprowadzone bez zapytania Starosty N. o konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz ewentualnego jego zakresu. Uważa, że lokalizacja zakładu sortowni surowców wtórnych na terenie, gdzie jest położona oczyszczalnia ścieków - obiekt uciążliwy w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490) - winna posiadać analizę uciążliwości. Podniósł także, że z jego wniosku toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oczyszczalni, znajdującej się na tych samych działkach, co proponowana lokalizacja sortowni surowców wtórnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jest poza sporem, że o braku interesu prawnego organ odwoławczy może rozstrzygać jedynie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uprzednio istniejące wątpliwości w tym względzie wyjaśnił NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999r. (OPS 16/98, ONSA 1999, Nr 4, póz. 119). W ocenie NSA stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjęcie koncepcji, że kwestia ta ma być rozstrzygana na podstawie art. 134 k.p.a. oznaczałoby akceptację dla gabinetowego rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Oznaczałoby to niczym nie usprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech sytemu instancyjnego. Zgadzając się z tym poglądem trzeba zauważyć, że w rozpatrywanej sprawie nie zaszły, w ocenie Sądu, przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tego rodzaju rozstrzygnięcie, powinno zapaść po wnikliwym rozpatrzeniu istotnych okoliczności dla sprawy, zgodnie z postanowieniami artykułów: 7 i 77 § 1 k. p. a., zwłaszcza, że jest to rozstrzygnięcie przesądzające o kwestii interesu prawnego i kończące postępowanie odwoławcze. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa materialnego, przyznający określonym podmiotom stosowną ochronę. Istotnie, nowelizacja art. 28 Prawa budowlanego z 1994r., która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., dokonana ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) zawęziła krąg podmiotów będącymi stronami postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu stronami tego rodzaju postępowania mogą być inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie można uznać za prawidłowego zatem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego tylko dlatego, że odwołujący się nie wskazał podstawy prawnej, z której by wynikał jego interes prawny. Skoro odwołujący twierdził w odwołaniu, że taki status mu przysługuje, nawet jeżeli nie poparł tego szerszymi argumentami, to rzeczą organu odwoławczego było te twierdzenia zweryfikować i wezwać go o ich sprecyzowanie. (Nie jest też wystarczające dla poparcia podjętego rozstrzygnięcia powołanie się, jak to uczynił Wojewoda, na stanowisko zaprezentowane w uprzednio wydanej decyzji wz i zt, że obszar oddziaływania przedmiotowego zamierzenia zamyka się jedynie w granicach działek inwestycji.) Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca wprowadził do Prawa budowlanego z 1994r. pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. (Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego z 1994r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, za obszar oddziaływania obiektu -należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.). Wprowadzenie przez ustawodawcę definicji tego pojęcia (mające na celu umożliwienie dokonania ustalenia, które z podmiotów poza inwestorem mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), zobowiązuje organy administracji do dokonywania ustalenia obszaru oddziaływania przy każdej inwestycji budowlanej. Każdorazowo, bowiem na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia, materializują się odpowiednie normy wynikające z przepisów odrębnych, na których opierając się można ustalić pewną strefę wokół realizowanego obiektu budowlanego. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" należy więc odczytywać w ten sposób, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę poza inwestorem będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu określonego oddziaływania inwestycji na te nieruchomości. Nie ma przy tym znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo i czy jest ono bezpośrednie. Obszar oddziaływania obejmować może bowiem tereny dalej położone, istotne jest natomiast, aby oddziaływanie było powiązane z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne w rozumieniu regulacji art. 28 Prawa budowlanego z 1994r. stanowią przepisy innych ustaw jak: przepisy ustawy z dnia z 27 kwietnia 2001r. -Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003, Nr 162, poz. 1568 z późna, zm.), czy przepisy wykonawcze do Prawa budowlanego z 1994r. - przepisy techniczno-budowlane (np. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późna, zm.) - (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 313 i następne). Dlatego też w pierwszym rzędzie obowiązkiem Wojewody było zlokalizowanie działki odwołującego się, a następnie dopiero poprzez pryzmat oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, tj. zachowania, bądź nie zachowania przez inwestora odległości przewidzianych w przepisach techniczno-budowlanych, zachowania warunków zawartych w innych przepisach odrębnych jak np. w ustawie z dnia z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.), czy w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jednolity, Dz. U. z 2007, Nr 39, poz. 251), ustalenie oddziaływania przedmiotowego obiektu na sferę praw i obowiązków odwołującego się. Nie należy zapominać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994r. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając w szczególności spełnienie wymagań dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. To na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie ustaleń w tym względzie. Budzi wątpliwości stanowisko Wojewody, że obszar oddziaływania przedmiotowej sortowni zamyka się w granicy działek inwestycji w sytuacji, gdy organ l instancji w wydanej przez siebie decyzji ustalił, że obszar oddziaływania przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego obejmuje oprócz działek nr ewid.: "1", "2", "3", na których ma być zrealizowane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, także i działki o nr ewid.: "4", "5", "6", "7" i "8". W kontekście zarzutu skarżącego, że przy wydawaniu decyzji wz i zt dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie zasięgnięto opinii, czy koniecznym jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, stwierdzić należy, że Sąd w tym postępowaniu nie może kontrolować prawidłowości decyzji wz i zt ani postępowania, które doprowadziło do jej wydania. Nie mniej jednak, mając na względzie specyficzny charakter przedmiotowej inwestycji, organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę powinien mieć jasność, czy na tym etapie raport oddziaływania na środowisko był konieczny, czy też nie, choćby z uwagi na zapisy § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 12 lit. "g" i "h", § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2002 r., Nr 179, poz. 1490 z późn. zm.). Organ powinien był zatem rozważyć, czy w sprawie nie należy wydać postanowienia, o jakim mowa w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia z 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Nie można uznać za wystarczającego w tym względzie odwołania się jedynie do stwierdzenia zawartego we wspomnianej już decyzji wz i zt, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest wymienione jako znacząco oddziaływujące na środowisko. Zwrócić także należy uwagę na jeszcze innych aspekt. W decyzji wz i zt z [...] października 2003r., znak: [...], na którą organ odwoławczy się powołuje, określono, że dotyczy ona inwestycji: "budowa obiektu sortowni odpadów wraz z niezbędną infrastrukturą...", natomiast wydana w tej sprawie decyzja organu l instancji dotyczy zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie inwestycji sortowni surowców wtórnych wraz z zapleczem administracyjno-socjalnym oraz z infrastrukturą techniczną. Organy powinny więc wyjaśnić, czy decyzje te dotyczą tego samego zamierzenia inwestycyjnego, czy też dwóch odrębnych. Nie bez znaczenia jest również to, jak wynika z opracowania sporządzonego przez rzeczoznawcę ochrony powietrza znajdującego się w aktach sprawy, że w projektowanej sortowni będzie prowadzona gospodarka odpadami niebezpiecznymi (k. 300, opracowanie inż. R.M.). Okoliczności związane z gospodarką odpadami niebezpiecznymi w przedmiotowej sortowni z pewnością nie pozostają bez znaczenia dla kwestii zapewnienia osobom trzecim warunków ochrony środowiska, zdrowotnych, higienicznych., a więc ewentualnego oddziaływania na sferę ich praw i obowiązków, a co za tym idzie, nie można ich pominąć w ustaleniu posiadania przez osoby trzecie, jak w tym przypadku odwołujący się, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Dopiero ustalenie tych wszystkich okoliczności związanych z oddziaływaniem przedmiotowego obiektu dać może podstawę do zaliczenia odwołującego się do grupy tych podmiotów, o których mowa w art. 28 Prawa budowlanego z 1994r., bądź wykluczenia go z tego kręgu osób, a co za tym idzie, do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Tego jednak w sposób wnikliwy Wojewoda nie uczynił. Wobec powyższego, wskutek naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. i zarazem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., mogących mieć wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku. O kosztach natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270zezm.).