II SA/Kr 799/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Ewa Rynczak Sędziowie NSA: Izabela Dobosz (spr.) AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].2004 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 49 i art. 59f ust 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz art. 123 i nst. k.p.a. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120 poz. 1132) - po stwierdzeniu, że obowiązki nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2004 r. znak [...] zostały spełnione - nałożył na J. P. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że na posesji pod adresem [...][...] została wykonana samowolnie dobudówka do istniejącego budynku mieszkalnego tj. garaż. Inwestorką dobudówki jest J. P., na co wskazuje wypis z rejestru gruntów i zaświadczenie z Urzędu Gminy - stwierdzające, że J. P. jest właścicielem działki budowlanej, gospodarstwa rolnego oraz płatnikiem podatku od nieruchomości od budynku. W oparciu o pismo Wójta Gminy z [...].2000 r. znak [...] oraz o zaświadczenie Urzędu Gminy z [...].2004 r. znak [...] stwierdzono, że dobudówka nie narusza ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy. W ramach postępowania administracyjnego organ I instancji dokonał w dniu [...].2000 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalił, że przedmiotowa inwestycja to budynek o kondygnacji przyziemia oraz o kondygnacji poddasza w stanie surowym otwartym o wymiarach w rzucie poziomym 6,40 m x 3,90 m. W dniu [...].2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie znak [...] nakładające na inwestora wymagane prawem obowiązki. [...].2004 r. J. P. złożyła dokumenty nakazane wymienionym postanowieniem oraz wniosek o pozwolenie na użytkowanie wybudowanego samowolnie garażu. Po spełnieniu nałożonych obowiązków - przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 49 prawa budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie [...] zł. Kwota ta jest obliczona zgodnie z art. 59f ust. 1 i podwyższona [...] na podstawie art. 49 ust. 2. Wyliczono ją według wzoru: (S x K x W) x 50 = (300 x 1 x 1) x [...] = [...] gdzie S - stawka opłaty 300 zł ustalona została rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 28 czerwca 2003 r. w sprawie opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120 poz. 1132). Zgodnie z załącznikiem do prawa budowlanego w kategorii II mieszczą się "inne niewielkie budynki jak budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie", dla których: K - współczynnik kategorii wynosi 1 W - współczynnik obiektu budowlanego wynosi 1. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. P. domagając się uchylenia nałożonej opłaty legalizacyjnej. Podniosła, że jest osobą w podeszłym wieku ([...] lata), o złym stanie zdrowia i trudnej sytuacji materialnej. Jedynym jej źródłem utrzymania jest renta po zmarłym mężu. Nigdy w swoim życiu nie miała do czynienia z budowami. Zabudowania, które posiada, pomimo, że są stare, są w dobrym stanie i nigdy nie wymagały jakichkolwiek poważnych robót remontowych, za wyjątkiem przyległej do domu drewutni. Roboty remontowe przy drewutni musiały być wykonane, gdyż groziła ona zawaleniem. Skarżąca wskazała, że w jej pojęciu takie prace nie wymagały zgód czy pozwoleń. Wykonana dobudowa nadal jest jej potrzebna do przechowywania podstawowego sprzętu przydomowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 maja 2004 r. znak [...] wydanym na podstawie art.138 § 2 oraz art. 144 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust.2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jednolity tekst z 2003 r. Dz. U. Nr 207 póz. 2016) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. nr 80, poz. 718) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wszczętego w maju 2000 r. W trakcie oględzin w dniu [...].2000 r. stwierdzono, że "inwestor dokonuje rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego w kondygnacji przyziemia o pow. 6,40 x 3,90 oraz w kondygnacji poddasza. Według oświadczenia inwestora będzie to garaż oraz pomieszczenie mieszkalne na poddaszu powiązane funkcjonalnie z istniejącym mieszkaniem. Roboty wykonywane były w roku bieżącym bez wymaganego pozwolenia. Ponadto inwestor dodaje, że obecna dobudowa wykonana jest w miejscu starej drewnianej wiaty, która służyła jako skład na opał i uległa zniszczeniu z uwagi na upływ czasu". Decyzją z dnia [...].2000 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane organ I instancji nakazał W. P. rozbiórkę dobudowanej do istniejącego budynku mieszkalnego dobudówki o wymiarach 3,9 x 6,4 m zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...].2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ ten postanowieniem z dnia [...].2004 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego nakazał W. P. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i zobowiązał go do przedłożenia dokumentów wyszczególnionych w wyrzeczeniu. Następnie po stwierdzeniu, iż wymieniony obowiązek został wykonany organ I instancji wydał w dniu [...].2004 r. postanowienie nakładające na J. P. obowiązek wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy podzielił ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej była J. P. Roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor jednak taką decyzją nie dysponuje. Skoro J. P. wykonała obowiązki nałożone na nią postanowieniem z dnia [...].2004 r., organ I instancji zobowiązany był do nałożenia obowiązku wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował jednak wysokość opłaty legalizacyjnej określoną w zaskarżonym postanowieniu. W jego ocenie materiał zgromadzony w aktach sprawy przemawia za zakwalifikowaniem przedmiotowej inwestycji do innej kategorii tj. uznania dobudówki za budynek mieszkalny o współczynniku K = 2, a nie za garaż o współczynniku K = 1. Wskazuje na to oświadczenie złożone do protokołu oględzin oraz zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na błędne określenie podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Powinno ono opierać się na art. 49 ust. 1 w zw. z art. 59f prawa budowlanego, a także uwzględniać art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Powyższe postanowienie zaskarżyła do sądu administracyjnego J. P. powtarzając argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu. Zakwestionowała uznanie przedmiotowej dobudowy za budynek mieszkalny, pomimo, że została ona dobudowana do budynku mieszkalnego. Ma na to wskazywać dokumentacja przedłożona do PINB w dniu [...].2004 r. Skarżąca zaznaczyła, ze nie posiada środków finansowych na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. Ponadto ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...] zł nie wzięto pod uwagę jej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Tymczasem art. 59f ust. 6 prawa budowlanego stanowi, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 5, wysokość stawki opłaty powinna być ustalona w złotych, na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Wobec faktu, że jedynym źródłem utrzymania skarżącej jest renta po zmarłym mężu, nie ma ona żadnych możliwości wykonania postanowienia organu I instancji, a tym bardziej nie będzie w stanie zapłacić kwoty powiększonej dwukrotnie przez zastosowanie współczynnika K = 2, co sugeruje zaskarżone postanowienie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Mając na uwadze fakt, że organ I instancji wadliwie ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, a ponadto zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części zasadnym było wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd nie stwierdził istnienia naruszeń prawa powodujących konieczność uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia. Zaskarżone i utrzymane przez sąd w mocy postanowienie ma charakter kasatoryjny, przez co nakłada na organ I instancji obowiązek ponownego rozpoznania sprawy. Zgodnie z art. 49 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych właściwy organ m. in. ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Zarówno obowiązek nałożenia opłaty legalizacyjnej, jak i jej wysokość wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego nie może odstąpić od ustalenia opłaty ani obniżyć jej bez względu na okoliczności. Wbrew twierdzeniom skarżącej również takie okoliczności jak wiek, stan zdrowia czy też stan majątkowy inwestora nie mają wpływu na rozstrzygnięcie tej kwestii. Wskazany w skardze art. 59f ust. 6 prawa budowlanego nie jest zaadresowany do organów orzekających o opłacie legalizacyjnej, lecz do ministra właściwego do wydania rozporządzenia na podstawie delegacji z art. 59f ust. 5. Powołany przepis wskazuje jakimi przesłankami powinien się kierować minister na etapie tworzenia rozporządzenia - powinien on ustalić wysokość stawki opłaty w złotych, na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, niepowodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Od momentu wejścia w życie rozporządzenia ma ono moc powszechnie obowiązującego prawa. Dopóki rozporządzenie jest częścią istniejącego porządku prawnego, organy administracji nie mają możliwości oceny jego zgodności z ustawą, nie mogą zakwestionować jego prawidłowości, a w szczególności nie mogą odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia. W ocenie sądu organ II instancji prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa materialnego. Jak wskazano wyżej, obowiązek nałożenia na inwestora opłaty legalizacyjnej wynika z art. 49 ust. 1 prawa budowlanego. Ustęp 2 tego przepisu stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast art. 59f nakazuje obliczać wysokość opłaty jako iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Wysokość stawki opłaty (s) została określona rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do obliczania kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz. U. Nr 120 poz. 1132) na kwotę 300 zł. Rozporządzenie to obowiązywało od 11 lipca 2003 r. do 1 grudnia 2004 r., a więc w dacie wydania zaskarżonego postanowienia organy nadzoru budowlanego miały obowiązek je zastosować. Dwa pozostałe współczynniki wynikają z zakwalifikowania inwestycji do odpowiedniej kategorii obiektów budowlanych określonej z załączniku do prawa budowlanego. O ile Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowa inwestycja mieści się w kategorii III - inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie, o tyle organ odwoławczy zakwalifikował dobudowę do kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne. Według oświadczenia W. P. złożonego do protokołu oględzin w dniu [...].2002 r. dobudowa miała docelowo stanowić "garaż oraz pomieszczenie mieszkalne na poddaszu powiązane funkcjonalnie z istniejącym mieszkaniem". Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w aktach administracyjnych. Inwentaryzacja dobudówki i opinia o stanie technicznym, którą skarżąca przedłożyła [...].2004 r. w ramach postępowania legalizacyjnego określa przedmiot inwestycji jako garaż. Znajdują się w niej również następujące stwierdzenia: "forma budynku oraz sposób użytkowania pomieszczeń i ich wyposażenie wskazują na fakt, że jest to budynek garażowy z wykorzystaniem na przechowanie samochodu osobowego. Poddasze w chwili obecnej nie użytkowe, wg oświadczenia inwestora w przyszłości przeznaczone na pomieszczenie strychowe z uwagi na brak dojścia z pomieszczeń mieszkalnych istniejącego budynku". Należy podkreślić, iż takie stwierdzenia nie wykluczają zakwalifikowania obiektu do kategorii budynków mieszkalnych. Na taką ocenę nie może wpłynąć fakt, że inwestycja powstała w miejscu, w którym wcześniej położona była stara drewutnia (wiata). Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że istniejący obiekt powstał w wyniku robót remontowych drewutni, która groziła zawaleniem. Niewątpliwie mamy w tym przypadku do czynienia z rozbudową, a nie remontem w znaczeniu prawa budowlanego. Nieświadomość po stronie skarżącej, że roboty budowlane, których się podjęła, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. To samo odnosi się do podniesionego w skardze argumentu, iż wykonana dobudowa nadal jest skarżącej potrzebna do przechowywania podstawowego sprzętu przydomowego. Biorąc powyższe pod uwagę skargę J. P. należało uznać za bezzasadną i oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).