II SA/Kr 80/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], w związku z postępowaniem dotyczącym skargi p. E. O. na działalność Burmistrza [...], działając na podstawie art. 65 kpa w związku z art. 229 pkt. 3 i art. 231 kpa przekazało Radzie Gminy [...] pismo z dnia [...]2007 r. złożone przez p. E. O. w sprawie skargi na działalność Burmistrza [...]. W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że [...] 2007 r. do SKO wpłynęło pismo Urzędu Wojewódzkiego w [...] znak [...] przekazujące podanie E. O. wraz z kopią dokumentów - korespondencją strony z Urzędem Gminy [...]. Z treści pisma wynika, że jest to skarga na działalność Burmistrza [...]. W przypadku skargi na działanie burmistrza miasta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, organem właściwym do jej rozpoznania jest rada gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrzyło odwołanie E. O. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu środowiskowych warunków zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie warsztatu stolarskiego bez procesu lakierowania na działce nr [...] i [...] w [...] Gm. [...], na wniosek inwestora J. P. i wydało z dniu [...] 2007 r. decyzję [...]. uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Stosownie do treści art. 65 kpa należało więc orzec O przekazaniu sprawy właściwemu organowi. E. O. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy ( określając pismo z dnia [...].2007 r. jako odwołanie) zakończonej wydaniem powyższego postanowienia. We wniosku tym żądała wyraźnego stwierdzenia przez Kolegium, że nie posiada ono kompetencji do narzucania Burmistrzowi okresowych standardów administracyjnych, które miałyby pomagać skarżącym się m mieszkańcom gminy w ochronie przed nieprawidłowościami działań Burmistrza, oraz stwierdzenia, że Kolegium nie posiada kompetencji do tego, aby - w obronie mieszkańców gminy rozstrzygać, czy treść pism, w których Burmistrz wyjaśnia mieszkańcom gminy zasady swojego działania jest zgodna z prawem. -2- Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. [...], działając na podstawie art. 65 § 1, art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie art. 19 kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W razie stwierdzenia swej niewłaściwości w sprawie, organ musi odstąpić od jej prowadzenia i przekazać do organu właściwego. W myśl przepisu art. 229 kpa, jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta, (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierówników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt. 2 jest rada gminy. Zdaniem Kolegium za uznaniem pisma E. O. jako skargi przemawia okoliczność, iż jego treść zawiera zarzuty dotyczące nienależytego wykonywania obowiązków przez Burmistrza [...] a także naruszanie interesów skarżącej - co odpowiada treści skargi określonej w art. 227 kpa. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, ze nie jest organem powołanym do wykonywania wszelkiej działalności nadzorczej nad jednostkami samorządu terytorialnego, w tym do rozpatrywania skarg na działalność wójtów, burmistrzów i prezydentów. Wskazując na treść art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 12. 10. 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednol. Dz. U. z 2001 r. nr 79, póz. 856 ze zm.), Kolegium wyjaśniło, że jest organem właściwym do rozpatrywania środków zaskarżenia od orzeczeń wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Właściwym natomiast w sprawie skarg na działalność burmistrza jest rada gminy zgodnie z art. 229 pkt. 2 kpa. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. O. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej pkt. [...] jej pisma z dnia [...] 2007 r., oraz o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy treść wskazanych skardze pism Burmistrza [...] jest zgodna z prawem. -3- Skarżąca wskazała, iż o problemie zgodności z prawem pisma Burmistrza z dnia [...] 2007 r. [...] poinformowała Kolegium w odwołaniu z dnia [...].2007 r., w związku z postępowaniem dotyczącym wydania przez Burmistrza [...] decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację zakładu przeróbki drewna. Kolegium jednak nie odniosło się do problemu, ani do innych przedstawianych przez skarżącą kwestii, trzykrotnie zwracało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi, pomimo stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku II SA/Kr 313/07, iż organ administracji co do zasady ma obowiązek rozpoznać sprawę merytorycznie. Kolegium nie odnosząc się do pytań skarżącej chce przerzucić odpowiedź na kogo innego. Skarżąca zarzuciła nadto błędne zrozumienie przez Kolegium treści pisma z dnia [...] 2007 r. Podstawową jego treścią były dwa wnioski-postulaty natomiast zarzuty nienależytego wykonywania obowiązków przez Burmistrza znalazły się jedynie w jego uzasadnieniu. Wniosek z pkt. 2 pisma jest elementem środka zaskarżenia, tzn. odwołania do Kolegium z dnia [...]. 2007 r. od decyzji Burmistrza. Tę samą kwestię Kolegium miało przedstawioną w dokumentach sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].2007 r. [...]. Skarżąca zarzuciła także akceptowanie przez Kolegium łamania przez Burmistrza [...] postanowień mpzp, oraz oszukiwanie jej swoimi decyzjami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 53, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach tej kontroli , przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 ppsa, zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 -4- § 2 ppsa. Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczają przepisy art. 3 - 5 ppsa. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje w przypadkach określonych w art. 145 ppsa. Sąd administracyjny nie może (poza wyjątkowymi i o ograniczonym zakresie możliwościami przewidzianymi w art. 146 § 2 i art. 154 § 2 ppsa), orzekać co do istoty sprawy administracyjnej, bowiem nie jest instancją merytoryczną. Mając na uwadze treść zaskarżonego postanowienia, oraz okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych, skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Podstawową kwestią wymagającą oceny zgodności z przepisami postępowania jest w niniejszej sprawie prawidłowość zakwalifikowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pisma skarżącej z dnia [...] 2007 r. skierowanego do Wydziału Prawnego i Nadzoru[...] Urzędu Wojewódzkiego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które zakwalifikowało to pismo jako skargę na działanie Burmistrza [...]. W piśmie tym skarżąca opisała szereg nieprawidłowości dotyczących działań Burmistrza oraz podległych mu pracowników Urzędu Gminy. Nieprawidłowości te mają zdaniem skarżącej miejsce w sprawach dotyczących wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięć mogących znacząca oddziaływać na środowisko. Skarżąca zarzuca Burmistrzowi działania niezgodne ze standardami administracyjnymi, uchylanie się od udzielania odpowiedzi na konkretne pytania, uchylanie się od zajęcia stanowiska korespondującego ze stanowiskiem skarżącej, oraz "seryjne" wydawanie przez urzędników decyzji sprzecznych z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na skutek błędnie podjętych decyzji, szereg inwestycji powstałych na terenie objętym mpzp jest sprzeczna z postanowieniami tegoż planu. Podnosi, że takie postępowanie naraża ją na trwające dwa lata sprzeczne z prawem postępowanie administracyjne. Zarzuca nadto, iż urzędnicy nie chcą wskazać konkretnych osób ustalających brak sprzeczności inwestycji z ustaleniami mpzp. Analiza treści powyższego pisma wskazuje wyraźnie, iż nie jest ono środkiem odwoławczym od konkretnego rozstrzygnięcia organu administracji państwowej, lecz skargą na nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza [...], oraz pracowników urzędu. Pismo to nosi wszelkie znamiona skargi, o której mowa w art. 227 kpa. O powyższej intencji skarżącej świadczy także fakt skierowania skargi do Wydziału Prawnego i Nadzoru [...] Urzędu Wojewódzkiego. -5- Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało zakres swoich kompetencji wynikających z przepisów Ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, oraz kompetencję Rady Gminy [...] do rozpatrzenia pisma-skargi E. O. z dnia [...] .2007 r. Kompetencja ta wynika z prawidłowo powołanego prze Kolegium przepisu art. 229 pkt. 2 kpa. Skoro w zakresie działania Kolegium nie leży rozpatrywanie skarg na działalność burmistrza, a organem do tego właściwym jest rada gminy, należało pismo skarżącej przekazać organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Nie mogły znaleźć uzasadnienia żądania skarżącej dokonania przez Wojewodę, a następnie przez Kolegium oceny treści konkretnych pism skierowanych do skarżącej w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, ponieważ żaden przepis kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje poddania kontroli przez organ wyższej instancji treści poszczególnych pism kierowanych do strony w toku postępowania, przed podjęciem indywidualnego rozstrzygnięcia. Nie znajdują żadnego uzasadnienia wnioski zawarte w skardze, dotyczące zajęcia przez sąd stanowiska w przedmiocie zgodności z prawem pism Burmistrza [...] skierowanych do skarżącej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne wyłącznie na zasadach określonych w ustawie ppsa i w zakresie - jak wyżej wskazano - określonym przepisami art. 3-5 ustawy. Kontrola ta nie przewiduje badania przez sąd administracyjny zgodności z prawem treści pism kierowanych do stron, ani udzielania odpowiedzi na pytania stron toczących się lub zakończonych postępowań administracyjnych. Na marginesie jedynie należy podnieść, że jak wynika z treści skargi, skarżąca korzystała ze środków odwoławczych od niekorzystnej dla niej decyzji, a także z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydaną na skutek odwołania od decyzji Burmistrza [...]. Skoro zarzuty i wnioski skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, a nie zachodzą podstawy do jej uwzględnienia, które należałoby brać pod uwagę z urzędu, należało w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.