II SA/Kr 800/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi A.D. , S.D. i E.K. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących. A.D. , S.D., i E.K. kwotę 10 zł (słownie: dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r. Starosta, na podstawie art. 28, art. 32, art. 33 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1126) z późn. zm.) udzielił W. D. i S. D. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek z dnia [...] stycznia 2002 r. spełnia wymagania określone w art. 33 ust. 4 prawa budowlanego, inwestor przedłożył zgodę właściciela obiektu, szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nadto organ ustalił, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Wymagania zaś określone w art. 32 ust. 1 prawa budowlanego zostały spełnione. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wniosła E. K., domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 kpa. Podniosła, że pod koniec stycznia 2002 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w wyniku zapoznania się z aktami sprawy stwierdziła brak dokumentów określonych w art. 33 ust. 4 prawa budowlanego. Projekt rozbiórki został wykonany i złożony w Starostwie w lutym 2002 r., natomiast strony nie zostały o tym powiadomione, nie miały wiec możliwości zapoznania się z nim i wniesienia ewentualnych uwag. Załączony do projektu szkic nieruchomości (mapa sytuacyjno-wysokościowa) jest, zdaniem odwołującej się, nieaktualny, albowiem inwestorzy jesienią 2001 r. wykonali (bez pozwolenia) wodociąg do budynku przy ul. [...] oraz tymczasowy blaszany obiekt budowlany. Nadto zarzuciła, że opis zakresu i sposobu prowadzenia robót zamieszczony w projekcie rozbiórki opisuje wykonanie czynności fikcyjnych dotyczących rozbiórki okien i drzwi oraz kominów, podczas gdy zostały one już usunięte z budynku, oraz niezgodnie z prawdą opisuje wygląd ścian zewnętrznych (częściowo rozebrane ściany). Zakwestionowała również przewidziane w projekcie zabezpieczenia terenu, stwierdzając, że nie spełnią one wymagań BHP. Zarzuciła również, że projekt rozbiórki nie zawiera wymaganych uzgodnień i opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzuty podniesione przez odwołującą się są niezasadne. W szczególności wniosek i dokumentacja znajdująca się w aktach jest kompletna, przepisy ustawy wymagają jedynie przedłożenia szkicu usytuowania obiektu, nie ma więc konieczności przedkładania mapy sytuacyjno-wysokościowej. Dalej stwierdził, że pozwolenie na rozbiórkę zostało wydane w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Burmistrza Miasta w dniu [...] grudnia 2001 r. która ustaliła wytyczne dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej w miejsce istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej projekt był opiniowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zatem wyraził on swoje stanowisko odnośnie rozbiórki istniejącego budynku. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dopuścił się uchybienia formalnego, jako że nie powiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z opisem technicznym robót rozbiórkowych, jednakże jak wynika z odwołania odwołująca się miała możliwość zapoznania się z ww. opracowaniem. Nadto wskazał, że zarzuty odnoszące się do samowolnego wykonania robót rozbiórkowych (stolarki, kominów, zbicia tynku) nie mogą być przedmiotem postępowania w sprawie rozbiórki. Nadmienił jednocześnie, że z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. wynika, że organ ten nie prowadzi żadnego postępowania administracyjnego oraz, że odmówił wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. D., S. D. i E. K. Powołując się na art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (tj. Dz.U.2000, Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) w zw. z art. 7 i art. 77 kpa oraz art. 48 ustawy prawo budowlane wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że w uzasadnieniach obydwu decyzji odwołano się do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2002 r. z którego wynika, że nie jest prowadzone postępowanie dotyczące obiektu przeznaczonego do rozbiórki mimo, że do dnia złożenia skargi do NSA postępowanie administracyjne w żadnej z prowadzonych spraw na działce nr ewid. [...] obr. [...] nie zostało zakończone. Organy całkowicie pominęły też sprawę budowy [...] obiektu oraz przyłącza wodociągowego. Ponownie skarżący podnieśli zarzut braku uzgodnień i opinii wymaganych przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 5 prawa budowlanego, jak również Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Argumentowali, że pominięty został fakt, że budynek przeznaczony do rozbiórki powstał przed 1940 r., a decyzja o warunkach zabudowy, na którą powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) decyzja ta jest nieważna. Wskazali, że wystąpili z wnioskiem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Potrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wskazując, że zarzuty w skardze w całości stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu. Podniósł, że wniosek o pozwolenie na rozbiórkę jest kompletny. Dodatkowo wyjaśnił, że w obiekcie przeznaczonym do rozbiórki brak jest instalacji wodociągowej, sanitarnej, jak też instalacji elektrycznych (k. 19 akt organu I instancji), jak również, że zainicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wzizt nie wstrzymuje z mocy prawa jej wykonania, jak również nie ma wpływu na postępowanie w przedmiocie udzielania pozwolenia na rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej ppsa (DZ. U. 2002 Nr 153, poz. 1270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ppsa). Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powołanych powyżej kryteriów, kontrola legalności wykazała, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały niezgodnie z przepisami prawa i konieczne jest ich uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać na uchybienie jakiego dopuścił się organ w związku z ustaleniem kręgu stron biorących udział w postępowaniu. Do ustalenia stron postępowania miał zastosowanie art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro organy orzekające w sprawie uznały, że stronami w sprawie są wszyscy bezpośredni sąsiedzi nieruchomości na której stoi obiekt przeznaczony do rozbiórki to konieczne było ustalenie ich danych osobowych oraz zapewnienie im udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 kpa. I tak organ I instancji ustalił, że działka inwestorów graniczy między innymi z działką nr [...], która jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów miasta [...] stanowi współwłasność J. S. i M. S. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego wysłane jednym pismem do obojga właścicieli wróciło z adnotacją poczty "adresat zmarł". Przepis art. 97 § 1 pkt 1 kpa przewiduje konieczność zawieszenia postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron jeżeli wezwanie do udziału w postępowaniu następców prawnych nie jest możliwe. Tymczasem organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia spadkobierców zmarłych właścicieli, przechodząc nad tym do porządku i w dalszym ciągu wysyłał pisma do wskazanych osób. Tak samo postąpił organ odwoławczy. Należy zatem uznać, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie uprawnione do tego osoby, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nadto również w stosunku do pozostałych stron biorących udział w postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Przepis ten wyraża zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada on na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez Starostę strony nie zostały zawiadomione o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych. Nieuprawniony jest pogląd organu odwoławczego, że decyzja będąca przedmiotem kontroli została wydana w oparciu o decyzję wzizt i jako taka nie wymaga uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, skoro stosowne uzgodnienie ww. organu zostało uzyskane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2001 r. wydana została w zupełnie innej sprawie i w dodatku dla inwestycji mającej powstać "w miejscu istniejącego budynku przeznaczonego do rozbiórki". Uzgodnienie konserwatorskie w tamtym postępowaniu dotyczyło więc nowej inwestycji, a konieczność jego uzyskania wynikała z przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Zawarta w decyzji wzizt informacja o tym uzgodnieniu nie zwalniała organu prowadzącego postępowanie w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę od wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku uzyskania stanowiska innego organu. Konieczność uzyskania opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. 2000, Nr 106, poz. 1126). Zgodnie z tym przepisem w stosunku do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenie na budowę może być wydane przez właściwy organ, po wyrażeniu opinii przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jakkolwiek nie zostało to wyraźnie wskazane w przepisie to nie ma wątpliwości, że wymóg uzyskania wspomnianej opinii znajduje zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Jak wskazał bowiem ustawodawca pod pojęciem "pozwolenie na budowę" należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 prawa budowlanego), natomiast termin "roboty budowlane" został zdefiniowany jako budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt. 7 prawa budowlanego). W świetle przedstawionych definicji należy stwierdzić, że ustawodawca nadał "pozwoleniu na budowę" szeroką treść i zawiera się w nim także pozwolenie na rozbiórkę. Warto podkreślić, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne w tym zakresie zostały wyeliminowane przez nowelizację przepisu art. 39 ustawy prawo budowlane wprowadzoną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 718), gdzie jednoznacznie już wskazano, że w stosunku do obiektów budowlanych nie wpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 39 ust. 3). Skoro zatem budynek, zgodnie z miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1994 r. zlokalizowany był w strefie podwyższonej ochrony wartości kulturowych (decyzja wzizt z dnia [...] grudnia 2001 r., k. 9 akt administracyjnych organu I instancji), to konieczne było uzyskanie przedmiotowej opinii w trybie opisanym w art. 106 kpa. Oba wyżej wymienione powody, a więc pozbawienie udziału w postępowaniu osób zainteresowanych i nieuzyskanie stanowiska innego organu, jako podstawy wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 kpa uzasadniają uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 lit. b oraz art. 135 decyzji organów obu instancji. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że w toku postępowania sądowego przedłożona została kserokopia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez S. D. robót budowlanych przy rozbiórce przedmiotowego budynku z uwagi na jego bezprzedmiotowość na skutek wydanej decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] września 2001 r. na skutek zawiadomienia złożonego przez K. J., a w dniu [...] grudnia 2001 r. zostały przeprowadzone oględziny w trakcie których stwierdzono wyjęcie stolarki okiennej i drzwiowej, a także odbicie tynku ze ścian zewnętrznych. Stwierdzono też w uzasadnieniu tejże decyzji, że "PINB w [...] udzielił nieprawdziwej informacji Wydziałowi Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w [...], wynikiem czego było wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę". Jak się więc wydaje decyzje organów o pozwoleniu na rozbiórkę oparte zostały na nieprawdziwych założeniach. Organ zatem dokona oceny czy i jakie znaczenie okoliczność ta będzie miała w dalszym postępowaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.