II SA/Kr 802/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca Sędziowie: WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2002 r. , Nr : [...] w przedmiocie usunięcia bramy wjazdowej umieszczonej w pasie drogowym I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane Na żądanie E.W. (k.6) Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta wszczął postępowanie w sprawie ustawienia w pasie ulicy L.. w K. bramy wjazdowej obok działki nr [...] (k.22). Wnioskodawczyni oświadczyła do protokołu (k.25), że na początku lat 90-tych istniała już brama metalowa, ale znajdowała się w bardzo złym stanie technicznym. W latach 1998-1999 K.B. wykonał nową bramę. Brama ta ogranicza swobodny dostęp E.W. do jej działek nr [...] i [...]. K.B. oświadczył do protokołu (k.26), że brama wjazdowa istnieje co najmniej od 36 lat. Zdaniem strony, brama znajduje się na granicy działki, która jest w posiadaniu jego rodziny od ponad 100 lat. Dla celów dowodowych sporządzony został operat pomiarowy oraz protokół graniczny (k.54-85). Na powyższej podstawie organ administracyjny (Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji Urzędu Miasta, działający z upoważnienia Zarządu Miasta) wydał w I instancji decyzję (k.87-90). Jej podstawę prawną stanowią art.36, 38 i 39 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji uznał za udowodnione, że sporna brama znajduje się w pasie drogowym ulicy L. w K. Stwierdzono ponadto, że bezsporny jest fakt samowolnego wybudowania tej bramy przez K.B. Brama ta stwarza zagrożenie dla ruchu drogowego oraz poważnie utrudnia dojazd do kilku nieruchomości. Dlatego na K.B. nałożony został obowiązek rozebrania bramy. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (k.94-95) K.B. zakwestionował osnowę, jak i przesłanki decyzji organu I instancji. Brama została wybudowana w roku 1910, więc nie można zarzucić stronie samowoli w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.r.2000, nr 71, poz.838 z późn.zm.). Brama nie stwarza zagrożenia dla ruchu drogowego. K.B. oświadczył ponadto, że wystąpił do sądu cywilnego przeciwko Gminie Miasta z powództwem o naruszenie jego posiadania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (k.116-120) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Uznało, że może oprzeć się na sporządzonej ekspertyzie dla ustalenia, że sporna brama wjazdowa znajduje się w pasie drogowym. Takie ustalenia dokonano w zakresie niezbędnym dla zastosowania ustawy o drogach publicznych, bez przesądzania powództwa posesoryjnego. W konsekwencji organ II instancji uznał, że brak podstaw do uchylenia decyzji wydanej w I instancji. Powołano art.36, art.38 i art. 39 § 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art.138 § 1 pkt 1 K.p.a. – jako podstawę prawną decyzji odwoławczej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K.B. ponownie przeczy aby dopuścił się samowoli, albowiem sporna brama istnieje w tym miejscu nie krócej niż od 37 lat. Orzekanie przez organ administracyjny, bez czekania na rozstrzygnięcie sporu cywilnoprawnego, jest niedopuszczalne. Strona poddała w wątpliwość rzetelność i profesjonalizm pomiaru granicznego, jak i jego zgodność z zasadami postępowania rozgraniczającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Dopuszczalne było załatwienie sprawy administracyjnej, gdyż wydawana decyzja nie ma na celu przesądzenie sporu cywilnoprawnego, a jedynie ustalenie czy nie zostały naruszone przepisy ustawy o drogach publicznych. Organ broni również sposobu gromadzenia i wykorzystania materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : W razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. (art.36 ustawy o drogach publicznych). W pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody. (art.37 ust.1 ustawy o drogach publicznych). Wydanie decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego jest dopuszczalne dopiero wówczas, gdy właściwy zarządca drogi publicznej wykaże, iż zaistniały równocześnie (kumulatywnie) trzy przesłanki: (1) w pasie drogi publicznej znajduje się obiekt nie związany bezpośrednio z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, (2) umieszczenie tego obiektu w pasie drogowym nastąpiło samowolnie, (3) znany jest podmiot, który naruszył pas drogowy i któremu można nakazać przywrócenie pasa do stanu poprzedniego. W sprawie ocenianej przez Sąd w niniejszym postępowaniu organy administracyjne całą uwagę skoncentrowały na ustaleniu przebiegu granicy działek, gdy tymczasem zagadnieniem kluczowym w niniejszej sprawie jest przebieg granicy pasa drogowego. Na podstawie wyłącznie operatu pomiarowego i protokołu granicznego nie można ustalić przebiegu granicy pasa drogowego. Organ nie musiał zawiesić postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego orzeczenia sądu cywilnego w sprawie sporu na temat relacji własnościowych na gruncie, ale tym bardziej na organie administracyjnym spoczywał obowiązek należytego wyjaśnienia przebiegu granicy pasa drogowego. Potwierdzają to pośrednio organy administracyjne powołując, jako podstawę swych decyzji przepisy ustawy o drogach publicznych, który to akt nie reguluje samodzielnie stosunków własnościowych, ale ustala pojęcie pasa drogowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny musi w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie o granicę pasa drogowego ulicy L. w K. Zupełnie pominięte zostały przez organy administracyjne pozostałe dwie przesłanki wydania zaskarżonej decyzji. Nie ustosunkowano się do twierdzeń stron, że brama istniała już w roku 1991 r. czyli że nie da się wykluczyć braku samowoli. Wiarygodność ustaleń faktycznych organów administracyjnych została dodatkowo obniżona przez sztuczne wyizolowanie (dla celów orzekania w postępowaniu administracyjnym) bramy, a zignorowanie muru w którym ta brama się znajduje. Skoro brama znajduje się w pasie drogowym, to równie prawdopodobne jest usytuowanie muru w tym obszarze, a o tym organ milczy tak, jak gdyby był bezwzględnie związany żądaniem E.W. Niepełne rozstrzygnięcie sprawy nie musi implikować wadliwości decyzji, ale nie można prawidłowo wyjaśnić sprawy bramy bez wyjaśnienia od kiedy i gdzie usytuowany jest mur, w którym ta brama się znajduje. Nakaz usunięcia bramy skierowany został do K.B., pomimo że strona kategorycznie zaprzecza, aby dopuściła samowolnego wykonania prac w pasie drogowym, a organ nie wykazał, że właśnie ta osoba była odpowiedzialna za samowolę. Być może, że wyjaśnienie tej okoliczności jest bardzo trudne czy wręcz niemożliwe z braku satysfakcjonujących dowodów. Nie można jednak tej bariery dowodowej potraktować jako wystarczającą przesłankę adresowania nakazu usunięcia bramy do osoby opowiadającej się za jej dalszym istnieniem w dotychczasowym miejscu. Nakaz usunięcia skutków samowolnych prac w pasie drogowym może być adresowany wyłącznie do sprawcy samowoli. W konsekwencji Sąd stwierdza, że obie decyzje (zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji) została wydane bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających rozstrzygające znaczenie dla sprawy. Organy administracyjne naruszyły zasadę prawdy materialnej (art.7 i 77 K.p.a.), a mogło to mieć bezpośredni i przesądzający wpływ na końcowy wynik postępowania administracyjnego w sprawie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, zm. Dz.U. r.2004, nr 162, poz. 1692).