II SA/Kr 802/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2009 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Wojewody [....] z dnia 1 września 2008 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej Z.B. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 czerwca 2007 roku. Z.B. i B.B. wnieśli do Starostwa Powiatowego w W. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] lipca 2005 roku, w sprawie zatwierdzenia projektu budowy i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr 1 położonej w S. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku Starosta W. na podstawie art. 149 oraz art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił wznowienia postępowania po rozpatrzeniu wniosku Z.B. i B.B. Organ administracyjny stwierdził, iż zgodnie z art. 28 ustawy prawo budowlane wnioskodawcom nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, w związku z czym nie są oni uprawnieni do złożenia wniosku o jego wznowienie. Wskazano bowiem, iż nieruchomość, stanowiąca własność wnioskujących nie znajduje się w obszarze oddziaływania objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę, a nawet nie znajduje się w otoczeniu planowanej inwestycji. Od decyzji Starosty W. nr [...] Z.B. i B.B. wnieśli pismem z dnia 3 lipca 2007r. odwołanie do Wojewody , wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Głównym argumentem odwołujących było to, iż działka nr 1 położona w S. nie ma dostępu do drogi publicznej, a to jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Według skarżących działka nr 2 stanowiąca ich własność, znajduje się w obszarze oddziaływania działki nr 1 , gdyż dojazd do niej odbywa się właśnie przez działkę nr 2 . Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118), po rozpatrzeniu w/w odwołania, uchylił decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2007r. i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, bez wyjaśnienia formalnych przesłanek wznowienia postępowania, tzn. wyjaśnienia kiedy wnioskodawcy dowiedzieli się o okoliczności mogącej stanowić przesłankę do wznowienia postępowania. Nie zbadano zatem czy w niniejszej sprawie wznowienie jest w ogóle dopuszczalne. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 roku Starosta W. , na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty W. z dnia [...] lipca 2005 r. Zn. [...], dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr 1 położonej w S. , wydaną dla R.M. , a następnie przeniesioną decyzją Starosty W. z dnia [...] stycznia 2007r. Zn. [...] na rzecz J.K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, wynikające z obowiązku zawartego w treści art. 148 k.p.a. wykazało brak przesłanek negatywnych wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 roku Starosta W. , działając na podstawie art. 150 § 1 i art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił uchylenia w/w decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 2005 roku, dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracyjny wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym po wznowieniu, organ jest zobligowany w pierwszej kolejności badać, czy doszło do naruszenia prawa wskazanego przez wnioskodawców. Zdaniem Starosty wcześniejsze ustalenia dotyczące stron postępowania były prawidłowe. Uznano, że wnioskodawcy prawidłowo nie zostali uznani za strony, gdyż planowana inwestycja w żaden sposób nie generowała ograniczeń dla wskazanej przez nich nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr 2 . W odwołaniu od w/w decyzji Z.B. , M.P. i E.B. podniosły, iż działka stanowiąca teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, a dojazd do działki nr 1 odbywa się, mimo ich sprzeciwu, po działce nr 2 należącej odwołujących, w odległości 60 cm od znajdującego się tam budynku mieszkalnego. Wskazano, iż w decyzji o warunkach zabudowy z dnia[...] .04.2005r., stanowiącej podstawę do wydania pozwolenia na budowę, stwierdzono, iż działka nr 1 ma dostęp do drogi publicznej - z drogi gminnej, dz. nr 3 . Odwołujące podkreśliły, iż wbrew stanowisku organów administracyjnych, działka nr 3 nigdy nie posiadała statusu drogi publicznej czy gminnej, a jedynie była działką o nieuregulowanym stanie prawnym we władaniu Urzędu Miasta i Gminy. Wskazano, iż decyzją z dnia [...].11.2005r. dokonano podziału działki nr 3 na działkę nr 4 (władającym jest Gmina) i 5 stanowiącą własność odwołujących. Odwołujące zarzuciły Starostwu W. , iż mimo posiadanej wiedzy nie uregulowało spraw dojazdu mieszkańcom wsi S. zgodnie z prawem, "pozwalając" na dojazd prywatną drogą. Decyzją z [...] września 2008 roku Wojewoda , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118), po rozpatrzeniu odwołania Z.B. , M.B. i E.B. , od decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2008r. znak: [...], utrzymał w/w decyzję w mocy decyzję. Organ w uzasadnieniu stwierdził, iż decyzja została wydana prawidłowo, gdyż wniosek o wznowienie postępowania pochodził od osób nie będących stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z regulacja zawartą w art. 28 ustawy prawo budowlane. Wskazano, że obszar planowanej inwestycji ogranicza się do dz. nr 1 , tzn. nieruchomości, na terenie której miał powstać planowany obiekt. Zdaniem organu odwoławczego, ze względu na parametry i usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego, budowa nie powodowała ograniczeń dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Podano, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należąca do wnioskodawców nieruchomość, stanowiąca dz. nr 2 nie znajdowała się na obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Z.B. pismem z dnia 3 października (6.10.2008r.- data nadania w Urzędzie Pocztowym) wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z [...] września 2008 roku Wojewody [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 28 w zw. z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane, oraz art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Po raz kolejny podkreślono, iż budowa na działce nr 1 oddziałuje na działkę nr 2 (powstałą po podziale działki nr 3 ), a zatem skarżąca jest stroną postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie, dnia 26 lutego 2009 roku po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z.B. , M.P. i E.B. na decyzję Wojewody z [...] września 2008 roku Nr [...], postanowił skargę odrzucić, uzasadniając postanowienie, nie uiszczeniem opłaty za wpis sądowy. 5 marca 2009 roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga kasacyjna od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarga zarzucała naruszenie art. 58 §1 pkt 3, art. 220 § 3 i art. 141§ 4 w zw. z art. 167 ust. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Naczelny Sąd Administracyjny 25 maja 2009 roku po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Z.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 lutego 2009 roku sygn. akt II SA/Kr 1089/09 o odrzuceniu skargi Z.B. , M.P. i E.B. na decyzję Wojewody z [...] września 2008 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, wydał postanowienie uchylające zaskarżone postanowienie w części odrzucającej skargę Z.B. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Brak było podstaw do odrzucenia skargi, gdyż Z.B. uiściła opłatę za wpis od skargi, a skarżące nie były wezwane do uiszczenia opłaty solidarnie. Uwzględniono także zarzut, że naruszono art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego skarga Z.B. została odrzucona. W konsekwencji rozpoznaniu podlegała skarga Z.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Skarga jest zasadna. Rozważając zarzuty skargi należy przede wszystkim nawiązać do jednej z zasad postępowania administracyjnego - zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.). W myśl tej zasady decyzje, od których nie służy odwołanie są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zasada trwałości służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Obowiązywanie tej zasady wyraża się m.in. w ustanowieniu prawnych wymogów, szczególnego trybu, zasad i terminów w jakich może nastąpić wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosi się to także, jak wyżej wskazano do instytucji wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi odrębną instytucję procesową uregulowaną w rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153). Uchylenie decyzji w tym trybie może nastąpić tylko wówczas, gdy organ wykaże i uzasadni, iż zaistniała przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Stosownie do art. 147 k.p.a. następuje ono z urzędu lub na żądanie strony - jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca Z.B. oraz uczestniczki M.P. oraz E.B. powinny posiadać przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...].07.2005r. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponieważ skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania podała jako przesłankę wznowienia brak swojej winy w nie braniu udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...].07.2005r., to tym samym ustalenie, czy istotnie trafnie organy administracji pominęły skarżącą jako stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z [...].07.2005 r. miało w tej sprawie podstawowe znaczenie. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organy administracji uznały, że skoro obszar oddziaływania samej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr 1 położonej w S. , ogranicza się do działki nr 1 i nie generuje żadnych ograniczeń dla działki nr 2 , to tym samym skarżąca ani uczestniczki nie mogły być stronami w postępowaniu zakończonym wydaniem tego pozwolenia na budowę. Orzekające w sprawie organy administracyjne stwierdziły, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr 2 nie istniała, gdyż powstała ona w dacie 21.11.2005r.. Wskazano także, iż decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...].04.2005r., stanowiąca podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, określała warunki dostępu do drogi publicznej jako dojazd na działkę istniejący z drogi gminnej (dz. nr 3 ) tj. innej niż wskazywanej przez wnioskodawców. W ocenie Sądu tak dokonane ustalenia i wnioski są jednak błędne. Organy administracyjne stwierdzając, iż dojazd na działkę planowanej inwestycji odbywać się ma przez działkę nr 3 (mapa sytuacyjno-wysokościowa) orzekały m.in. w oparciu o dokument stanowiący wypis uproszczony z rejestru gruntów, wg stanu na dzień 20.12.2004r., z którego, iż działka nr 3 pozostawała we władaniu Gminy w W. Działka nr 3 nie była drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tj. zaliczoną do dróg gminnych, powiatowych itp. Działka ta była jedynie wyodrębniona geodezyjnie i posiadała oznaczenie kategorii "droga" w ewidencji gruntów. Działka ta mogła być traktowana jedynie jako droga dojazdowa do drogi publicznej, a nie jako droga publiczna. Dlatego też organy architektoniczno-budowlane rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę powinny były ustalić kto jest właścicielem działki nr 3 (a nie tylko kto jest władającym) i ustalić w pozwoleniu na budowę zasady dojazdu z inwestycji do drogi publicznej. Zapis zawarty w Opisie do projektu zagospodarowania działki nr 1 położonej w S. sporządzony przez mgr inż. B.C. , że "dojazd do działki – bezpośrednio z drogi gminnej nr 3 " w żaden sposób nie został udokumentowany i nie odpowiada prawdzie. Prowadząc postępowanie, a następnie wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany musiał ustalić, czy działka, na której była planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, czy jest on bezpośredni, czy też ma on charakter pośredni po innych działkach (tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), a w konsekwencji czy inwestor ma prawnie zapewniony dojazd do swojej działki (np. legitymuje się służebnością przejazdu). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, inwestycja obejmowała nie tylko działkę na której miała być prowadzona tj. działki nr 1 , lecz także działkę, która zapewnia dostęp do drogi publicznej tj. działkę nr 3 . W konsekwencji właściciele działki (a nie władający działką) nr 3 powinni byli być zawiadomieni o toczącym się postępowaniu i w nim uczestniczyć. Tych ustaleń i odpowiednich działań organ architektoniczno-budowlany wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie przeprowadził czym pozbawił właścicieli działki nr 3 udziału w postępowaniu bez ich winy. Nadto organ ten zignorował, iż prowadził w tym samym czasie postępowanie w sprawie podziału działki nr 3 , a więc wiedział, że Gmina W. nie jest właścicielem (albo nie jest jedynym właścicielem) działki nr 3 . Organy administracyjne orzekające w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu zupełnie zignorowały fakt, iż decyzją z dnia [...].11.2005r. dokonano podziału działki nr 3 na działkę nr 4 (władającym jest Gmina) i 2 stanowiącą własność m.in. skarżącej. W uzasadnieniu decyzji jednocześnie wskazano, że podziału dokonano "prostując tym samym błąd w ewidencji gruntów", gdyż działka nr 3 zawierało połączone różne ciała hipoteczna. W skardze, a wcześniej w odwołaniu wskazywano, iż dojazd do przedmiotowej inwestycji odbywa się po działce nr 5 stanowiącej własność skarżącej. Organy administracyjne nie ustosunkowały się należycie do tej okoliczności oraz nie wyjaśniły czy działka nr 5 znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę. W związku z tym wątpliwe jest również stanowisko organu I instancji, że "obecny sposób dojazdu przez inwestora do drogi publicznej, nawet jeśli następuje z naruszeniem prawa własności wnioskodawców, nie może mieć wpływu na ustalenia odnośnie stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Błędne ustalenia organów administracyjnych co do zapewnienia działce nr 1 dostępu do drogi publicznej, struktury własnościowej działki nr 3 , nie mogą negatywnie wpływać na prawa właścicieli działki nr 2 (stanowiącej poprzednio część działki nr 3 ) i w konsekwencji naruszać zasady ogólne wyrażone w art.7, art.8 i art.10 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 10 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) polegające na nie wyjaśnieniu okoliczności dotyczących zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar działki nr 2 i ta okoliczność mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście art.145 ust.1 pkt 4 k.p.a. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w/w ustawy.