II SA/Kr 803/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Renata Czeluśniak Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) AWSA: Janusz Kasprzycki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia ..............2006 r. ........wydaną po rozpatrzeniu odwołania S.D. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta J. decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia .........2006 r. ...........orzekającej o odmowie przyznania S.D. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup lekarstw i pokrycia kosztów utrzymania córki w akademiku - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcie to zapadło na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 póz. 593 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na uzasadnienie decyzji l instancji, gdzie wskazano, że rodzina S.D. od 1999 r. jest objęta pomocą ze strony Ośrodka w granicach możliwości finansowych i jest traktowana jak wszystkie inne rodziny znajdujące się w porównywalnej sytuacji materialno-bytowej, zawodowej i zdrowotnej, a obecnie nie ma możliwości udzielenia jej większej pomocy materialnej. Brak współpracy żony S.D. (odmowa podjęcia pracy w ramach prac społecznie użytecznych) może stanowić zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przesłankę do odmowy udzielenia świadczeń. Od powyższej decyzji odwołał się S.D. . W uzasadnieniu odwołania opisał swoją sytuację materialną i zdrowotną wykazując niezadowolenie, iż odmówiono przyznania mu zasiłku celowego. Podkreślił, że praca oferowana przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej dla jego żony była za ciężka i nieodpowiednia. Podniósł również, iż żona ciągle poszukuje odpowiedniej dla niej pracy, niestety bezskutecznie ze względu na trudną sytuację na rynku pracy. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 8 ust.1, art. 7 pkt 2 - 15 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Podkreślono, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i ocenił, że organ l instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Decyzja l instancji została wydana po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego, w trakcie którego ustalono sytuację finansową, zawodową i zdrowotną ubiegającej się o pomoc. Została też należycie uzasadniona. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, w szczególności z wywiadu środowiskowego wynika, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego rodzina S.D. nie osiągała żadnego dochodu. Rodzina S.D. jest objęta pomocą w granicach możliwości finansowych Ośrodka (zasiłki okresowe, zasiłek celowy na pokrycie kosztów dojazdów z uczelni do domu oraz zakup żywności), w związku z czym Kolegium nie dopatrzyło się w działaniu organu l instancji złej woli. Żona S.D. odrzuciła ofertę pracy z powodów zdrowotnych. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wynikało, aby stan zdrowia żony nie pozwalał jej na podjęcie pracy jako sprzątającej (do 10 godzin tygodniowo). Kolegium powołało się przy tym na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną względnie wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium wyraziło zrozumienie dla trudnej sytuacji zdrowotnej oraz rodzinnej, w jakiej znajduje się strona, jednakże zwróciło uwagę, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. w granicach możliwości swoich finansowych stara się udzielać skarżącemu pomocy, jeżeli tylko zachodzą ku temu prawem określone przesłanki. Wyznacznikami przyznania i ustalania wysokości zasiłku jest nie tylko sytuacja materialna wnioskodawcy i cel na który zasiłek jest przyznawany, lecz także możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.D. podnosząc, że jego odwołanie zostało przez Kolegium rozpatrzone bardzo powierzchownie. Skarżący zakwestionował ustalenia organu odwoławczego, że decyzja l instancji została wydana w granicach uznania administracyjnego i należycie uzasadniona. W rodzinie skarżącego występuje bezrobocie, choroba i niepełnosprawność. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej z wielu równoprawnych możliwości wybiera najgorsze, rażąco nieadekwatne rozwiązanie. Żona skarżącego jest zarejestrowana jako bezrobotna. Odrzuciła ona pracę przy likwidacji nielegalnych wysypisk śmieci ze względu na jej charakter. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podkreśliło, iż praca jaką zaproponowano żonie skarżącego nie miała charakteru stałej pracy. Jest to praca, jaką mogą wykonywać bezrobotni w miejscu zamieszkania lub pobytu w wymiarze do 10 godzin tygodniowo za wynagrodzeniem co najmniej 6 zł za godzinę. Odmowa pracy w rozpatrywanym przypadku była nieuzasadniona. Kolegium nie podzieliło również zarzutu przekroczenia granic uznania stwierdzając, że postępowanie przeprowadzono prawidłowo. Organ l instancji ustalił sytuację finansową, zawodową i zdrowotną skarżącego, a przyczyny dla których nie mógł przyznać skarżącemu zasiłku celowego zdaniem kolegium są słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja organu l instancji naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność ich uchylenia. Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Jak wskazuje J. Borkowski w komentarzu do art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego (w: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2004) "decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, ale zakres ich kontroli jest inaczej ukształtowany. Sąd administracyjny bada bowiem zgodność z prawem, a nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (a nie np. tylko ogólnym brakiem środków materialnych na dane cele, czy generalnymi założeniami polityki administracyjnej)". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że uzasadnieniu decyzji uznaniowej stawia się szczególne wymagania, bowiem z jego treści musi wynikać, że decyzja ta nie nosi cech dowolności (np. wyroki NSA z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. l SA 1320/01, LEX nr 137809 i z dnia 8 września 1998 r. sygn. IV SA 893/97, LEX nr 45905). Oceniając według powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji Sąd stwierdził, że zostały one wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Wskazane w zaskarżonej decyzji okoliczności nie uzasadniają odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup lekarstw i pokrycia kosztów utrzymania córki w akademiku. Ponadto nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nieprawidłowo zastosowano art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. decyzją z dnia ...........2006 r. przyznał skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 200 zł miesięcznie za okres od 1 do 31 marca 2006 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w rodzinie skarżącego występuje długotrwała choroba, niepełnosprawność i bezrobocie. Fakt otrzymywania pomocy w formie zasiłku okresowego (a także w formie zasiłków celowych) sam w sobie nie może powodować odmowy przyznania innych, żądanych przez stronę świadczeń. Skoro bowiem sytuacja majątkowa skarżącego uzasadniała przyznanie mu zasiłku okresowego, to należało w sposób szczególnie wnikliwy wyjaśnić dlaczego dzień później jego wniosek o przyznanie zasiłku celowego został załatwiony odmownie. Powoływanie się przy tym na brak możliwości udzielenia stronie większej pomocy materialnej, niż przyznana w innych postępowaniach jest zbyt ogólnikowe i przekracza granice uznania administracyjnego. Trzeba jednocześnie zwrócić uwagę, że w sprawie o zasiłek okresowy nie skorzystano z możliwości odmowy przyznania świadczenia, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, natomiast stał się on podstawą do wydania decyzji odmownej w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Również organ odwoławczy stwierdził, że skarżący już wcześniej otrzymywał pomoc, co świadczy o tym, że "organ l instancji nie pozostaje obojętny wobec sytuacji strony". Nie jest to argument wystarczający do odmowy przyznania zasiłku celowego. Trzeba powtórzyć, że fakt wcześniejszego przyznawania pomocy nie stanowi przyczyny uzasadniającej przyznanie kolejnych świadczeń, lecz nakłada na organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązek szczególnego uzasadnienia - w ramach uznania administracyjnego - jakie okoliczności spowodowały zmianę stanowiska organu decydującego o przyznaniu świadczenia. Ten obowiązek nie został w niniejszej sprawie wypełniony. Z kolei powoływanie się w niniejszej sprawie na art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym nieuzasadniona odmowa podjęcia przez osobę ubiegającą się o świadczenie lub członków jego rodziny prac społecznie użytecznych może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia jest nieprawidłowe, bowiem przepis ten nie ma rozpatrywanej sprawie zastosowania. W oświadczeniu z dnia ...... marca 2006 r. J.D. podała, że proponowana jej praca jest nieodpowiednia i za ciężka ze względu na jej wiek i złą kondycję fizyczną. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. szeroko opisał cele prac interwencyjnych oraz sposób organizacji tych prac, jednakże w żaden sposób nie odniósł się do wskazanych w powyższym piśmie przyczyn odmowy podjęcia pracy arbitralnie uznając, że odmowa ta była nieuzasadniona. W szczególności w decyzji l instancji nie wyjaśniono jaką pracę zaproponowano żonie skarżącego (jedynie z pism S.D. wynika, że była to praca przy likwidacji nielegalnych śmietników) i jakie konkretnie przyczyny zdrowotne uniemożliwiają żonie skarżącego podjęcie proponowanej pracy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło skarżącemu, że jego wyjaśnienia zawarte w odwołaniu dotyczące przyczyn odmowy podjęcia pracy są niespójne, a postępowanie wyjaśniające nie wykazało, aby stan zdrowia nie pozwalał żonie skarżącego na podjęcie pracy jako sprzątającej. Organ odwoławczy nadal jednak nie ustalił jaka konkretnie praca została zaproponowana żonie skarżącego. Samo ustalenie, że jest to praca w charakterze osoby sprzątającej nie pozwala na ocenę, czy J.D. może ją podjąć - a w konsekwencji, czy odmowa podjęcia tej pracy była uzasadniona. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie wykazało, by J.D. chorowała bądź pozostawała w stałym leczeniu, niemniej jako osoba ponad pięćdziesięcioletnia w sposób oczywisty nie może podjąć ciężkiej pracy fizycznej, jaką może być praca osoby sprzątającej. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę należy stwierdzić, że organy obu instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przekroczyły granice uznania administracyjnego naruszając w ten sposób art. 107 § 3 k.p.a. oraz dokonały niewłaściwej wykładni art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto nie ustalono jaka praca została zaproponowana J.D. i czy odmowa podjęcia tej pracy ze względów zdrowotnych była uzasadniona, przez co naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).