II SA/Kr 808/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz / del. spr. / AWSA Inga Gołowska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi H.W. i M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. [ ] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności - skargę oddala - Przedmiotem skargi wniesionej przez H. i M. (małżonków) W. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [....] orzekającą o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [....] o łącznej powierzchni ........m2, działki nr ......o powierzchni ...... m2 oraz działki nr ....... o powierzchni ......m2, jednostka ewidencyjna ........, w prawo własności na rzecz H. i M. W. na prawach wspólności ustawowej. Wydanie tych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia .......1998 r. (data wpływu do Urzędu Miasta K. ), w którym powołując się na ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ze zm.), domagali się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr nr .......położonych w K. przy ul........ Wnioskodawcy podnieśli, że co do działek nr ......... wykonując prawo użytkowania wieczystego od 1996 r., a co do działek ...........od 1987 r. Z akt sprawy administracyjnej wynikało, że aktem notarialnym z dnia ........1987 r. Skarb Państwa oddał M.i H. (małżonkom) W. w użytkowanie wieczyste działki gruntowe o nr .........odpłatnie, na 99 lat z jednoczesną sprzedażą znajdujących się na nich obiektów zabytkowych tj. dworu i spichlerza. Użytkownicy wieczyści zobowiązali się ponadto do utrzymywania parku jako ogrodu parkowego. Kolejną umową notarialną z dnia ...........1996 r. Gmina Miasta K. oddała M. i H. (małżonkom) W. w użytkowanie wieczyste działki nr .......o powierzchni odpowiednio........ Strony umowy zaznaczyły, że działki nr ............w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zieleń parkową, parki leśne, a teren działek stanowi stary park, w znacznym stopniu zdewastowany. Park przecinają ciągi komunikacyjne, tj. zaniedbane aleje spacerowe o nawierzchni gruntowej. Działki te stanowią dopełnienie do działek nr .........będących w użytkowaniu wieczystym M. i H. W., zabudowanych zabytkowym zespołem dworskim. Sygn. akt II SA/Kr 808/06 Decyzją z dnia [....] Prezydent Miasta K. odmówił nieodpłatnego, przekształceniu na rzecz H. i M. W., na prawach współwłasności ustawowej, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr ........o łącznej powierzchni ........ m2, obręb ......, objętych KW nr ......., działki nr ....... o powierzchni ....... m2, obręb ....., objętej KW nr ...... oraz działki nr ....... o powierzchni ....... m2, obręb ......, objętej KW nr ..........., jednostka ewidencyjna Podgórze, w prawo własności. Decyzja wydana została na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2- 3, art. 4, art. 5, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 67 ust. 1 i art. 68 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż na mocy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która weszła w życie w dniu 13 października 2005 r., uchylona została ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). W myśl natomiast art. 8 tej ustawy, do spraw wszczętych na podstawie przepisów uchylonych i niezakończonych decyzją ostateczną zastosowanie znajdują przepisy nowej ustawy. Określając zakres regulacji art. 1, art. 4 i art. 5 nowej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. organ stwierdził, iż zgodnie z art. 4 ust. 2 zasadą jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za odpłatnością, przy ustalaniu której stosuje się odpowiednio przepisy art. 64 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2- 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dlatego też, jak wskazał, działki objęte postępowaniem wycenione zostały przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego, a stosowne ofert przedstawiono wnioskodawcą, którzy nie wyrazili jednak zgody na odpłatne przekształcenie i w pismach z dnia ........ grudnia 2005 r. oraz ....... stycznia 2006 r. wnieśli o nieodpłatne przekształcenie na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 4 września 1997 r. Stosownie do wniosku strony, powołując treść art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., określającego przypadki nieodpłatnego przekształcenie organ uznał, iż H. i M. W. nie wykazali aby zachodziła jedna ze wskazanych przez ustawodawcę Sygn. akt II SA/Kr 808/06 okoliczności, która obliguje organ do wydania decyzji o nieodpłatnym przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dodatkowo organ zawarł także w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienie odnoszące się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, stwierdzającego niezgodność z konstytucją niektórych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W odwołaniu od decyzji H. i M. W., niezgadzając się z rozstrzygnięciem i podnosząc zarzut przewlekłości postępowania, w wyniku którego jak wskazali ponieśli szkodę, wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działki nr [....] , zgodnie z ich wnioskiem z dnia ........1998 r. tj., jak wskazali, "odpłatnie licząc zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r.". Decyzją z dnia [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , na podstawie art. 1, art. 5, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołując się na art. 8 i art. 9 ustawy organ odwoławczy stwierdził, że pomimo złożenia przez H. i M. W. wniosku pod rządzami ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie jest możliwe "zakończenie" sprawy na jej podstawie, ponieważ przepisy te nie obowiązują. Podając, iż w sprawie zastosowanie znajduje nowa ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. i powołując treść art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy organ wskazał, iż odwołujący domagają się nieodpłatnego przekształcenia. Stosownie do tego stwierdził, iż przypadki w których można dokonać takiego przekształcenia wyliczone zostały w art. 5 ustawy. Powołując treść tego przepisu, w oparciu o akta sprawy uznał, iż żaden ze wskazanych przez ustawodawcę przypadków nie da się odnieść do sytuacji odwołujących. Dlatego też nie jest możliwe, w świetle obowiązujących przepisów nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych objętych postępowanie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego szkody poniesionej przez odwołujących na skutek niepodjęcia rozstrzygnięcia w sprawie przez okres prawie trzech lat stwierdził, że Kolegium Odwoławcze nie jest właściwe w tej materii, a odwołujący mogą wystąpić na drogę cywilna przeciwko Gminie K. o odszkodowanie. Sygn. akt II SA/Kr 808/06 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, H. i M. W. wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo, własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. Jako niezgodne z prawem, w ich ocenie, wskazali twierdzenie organu odwoławczego, że nie jest możliwe zakończenie sprawy na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. Stwierdzając, iż prawo nie może działać wstecz, zarzucili przy tym organom zwłokę w załatwieniu sprawy oraz pominiecie faktu, iż wielokrotnie w pismach zwracali się o przekształcenie prawa do spornych nieruchomości za odpłatnością, zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytaczając argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymało w całości swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z określonej w powołanym przepisie kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika, iż Sądy administracyjne dokonując oceny działań organów administracji publicznej, nie stanowią kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów i nie są uprawnione do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć. Funkcja tego Sądu polega wyłącznie na kontroli wykonywania administracji publicznej przez powołane do tego organy. Jednocześnie, zgodnie z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sądowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem co oznacza, iż w postępowaniu sądowym, nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność poddanych sądowej kontroli aktów administracyjnych, czyli ich zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do ich wydania. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej P.p.s.a., zaznaczyć ponadto przyjdzie, iż Sąd wydaje rozstrzygnięcie w Sygn. akt II SA/Kr 808/06 granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Brak konkretnego zarzutu w treści skargi, nie wyłącza zatem dokonania przez Sąd oceny legalności w tym zakresie. Jednocześnie jednak, związanie sądu granicami sprawy skutkuje tym, iż w zakresie oceny legalności Sąd nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona w niniejszej sprawie, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. W zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie bezspornie stanowi ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459)-zwana dalej ustawą. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, na mocy art. 9 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 12 października 2005 r., utraciły swą moc przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) oraz ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.). Jednocześnie art. 8 ustawy stanowi, iż do spraw wszczętych w dacie obowiązywania uchylonych ustaw, o których mowa w art. 9 ustawy, i niezakończonych decyzją ostateczną, stosować należy przepisy nowej ustawy z dnia 4 lipca 2005 r. Stosownie do tego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Pomimo tego bowiem, iż wniosek o dokonanie przekształcenia skarżący złożyli pod rządami tej ustawy, w dacie wydania decyzji przez organ l instancji ustawa ta już nie obowiązywała. Przepisy nowej ustawy nie przewidują zaś stosowania przepisów uchylonych do spraw niezakończonych przed wejściem wżycie nowych regulacji. Co więcej powołany powyżej przepis art. 8 ustawy w sposób Sygn. akt II SA/Kr 808/06 jednoznaczny sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną poddał rygorom nowej ustawy. Uwzględniając zapis art. 8 i art. 9 obowiązującej ustawy jako prawidłowe, w ocenie Sądu, uznać zatem należy rozpatrzenie wniosku skarżących i podjęcie rozstrzygnięcia przez organy pierwszej i drugiej instancji, na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Zgodnie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą legalizmu, będącą powtórzeniem zapisu art. 7 Konstytucji RP, organy administracji obowiązane są bowiem do działania na podstawie przepisów prawa, od stosowania których nie mogą odstępować. Jednocześnie, skoro skarżący nie wyrazili woli na dokonanie, w oparciu o przepisy nowej ustawy, odpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, podtrzymując jednocześnie żądanie dokonania przekształcenia, słusznie organy administracji rozpatrzyły wniosek skarżących jako dotyczący dokonania nieodpłatnego przekształcenia. Prawidłowo też w zaistniałym stanie faktycznym, w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy, odmówiły skarżącym dokonania takiego przekształcenia. Wskazać przyjdzie, iż w obowiązującym stanie prawnym podmiotowe i przedmiotowe kryteria roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości określone zostały przez ustawodawcę w art. 1 ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, w stosunku do tych nieruchomości. Przez nieruchomość rolną rozumieć przy tym należy nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. W art. 4 ust. 1 ustawy ustalona została ogólna zasada odpłatności za dokonanie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wyjątki w tym zakresie, tj. przypadki, w których może nastąpić nieodpłatne przekształcenie określa zaś art. 5 ustawy, zgodnie z którym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych: Sygn. akt II SA/Kr 808/06 1) którym oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powołany przepis art. 5 ustawy określa dwie kategorie użytkowników wieczystych, którym przysługuje uprawnienie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Zauważyć przy tym należy, iż uprawnienie to jest ściśle związane ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste. Zarówno powołany przepis, jak i pozostałe regulacje ustawy nie przewidują przy tym innych przypadków .uprawniających do dokonania nieodpłatnego przekształcenia. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż w zakresie nieruchomości objętych wnioskiem, skarżący nie spełniają określonych w art. 5 ustawy kryteriów uprawniających do dokonania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności. Znajdujące się w aktach administracyjnych, akty notarialne z dnia ............1987 r. oraz z dnia ...........1996 r. potwierdzają, iż sporne nieruchomości oddane zostały skarżącym w użytkowanie wieczyste odpłatnie, przy czym nie nastąpiło to w okolicznościach określonych w art. 5 ustawy. Mając na uwadze powyższe, skoro w niniejszej sprawie nie zostały spełnione kryteria określone w art. 5 ustawy, prawidłowo zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącym dokonania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stosownie do tego uznać należało, iż wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi, zaznaczyć jednak przyjdzie, iż kwestia przewlekłości postępowania i niepodejmowania przez organy rozstrzygnięcia w wymaganym terminie stanowi przedmiot oceny sądowej w sprawie ze skargi na bezczynność organów. Jednocześnie, jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, ewentualnego odszkodowania, za szkodę majątkową poniesioną na skutek niepodjęcia przez organy rozstrzygnięcia we właściwym terminie, skarżący mogą dochodzić w drodze powództwa cywilnego. Wobec powyższego, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.