II SA/Kr 808/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę Nr XXV/150/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 września 2016 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałowice stwierdza nieważność § 25 Załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Gminy Michałowice. Prokurator Rejonowy Kraków Śródmieście-Wschód w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXV/150/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałowice, zaskarżając ją w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w § 25 regulaminu stanowiącego załącznik do ww. uchwały i w tym zakresie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w pkt II skargi, istotne naruszenie prawa materialnego, a to art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z poźn. zm – dalej jako: u.s.g.) i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 z późn. zm. – dalej też jako: u.c.p.), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 25 załącznika zaskarżonej uchwały obowiązku trzymania na smyczy psów wyprowadzanych na tereny przeznaczone dla wspólnego użytku, a w odniesieniu do ras uznanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, a także z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Prokurator przywołał na wstępie regulacje prawne wskazujące na legitymację prawną prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podnosząc przy tym, iż zgodnie z utrwalonym poglądem, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Podkreślono również, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach prawa (upoważnień zawartych w ustawie), co wynika wprost z brzmienia art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a nadto zaznaczono, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności. Odnosząc powyższe regulacje do przedmiotowej sprawy, Prokurator podał, że zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p. zawierający wyczerpujące wyliczenie zagadnień, które regulamin powinien zawierać, w tym m.in. dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem Prokuratora oczywistym jest również, że rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna czynić to w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględniać regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, z których wynika, iż w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Tym samym w ocenie Prokuratora, ww. okoliczności wskazują, iż ocena, czy dany akt normatywny został wydany w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, powinna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przetoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Mając zatem na uwadze powyższe, ustosunkowując się do zarzutu podniesionego w pkt II skargi w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w § 25 załącznika do ww. uchwały Nr XXV/150/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałowice, zgodnie z którym psy wyprowadzane na tereny przeznaczone do wspólnego użytku powinny być trzymane na smyczy, a w odniesieniu do ras uznanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, Prokurator wskazał, iż w jego ocenie rozstrzygnięcie powyższe stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p., poprzez wprowadzenie bezwzględnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a w stosunku do psów uznawanych za agresywne nakazu wyprowadzania tych zwierząt w kagańcu i smyczy, co zdaniem Prokuratora stanowi bezwarunkowe ukształtowanie tego nakazu, który prowadzi w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Ponadto Prokurator powołując się na treść art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. podał, że regulamin, jak każdy akt prawa miejscowego musi zostać sformułowany w granicach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego. Tym samym zwrócono uwagę, że do uprawnień rady gminy należy zatem określenie w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe dotyczących ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Stąd też w ocenie Prokuratora, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny oraz do sformułowania nakazu wyprowadzania psów na spacer wyłącznie na smyczy albo wyłącznie na smyczy i w kagańcu, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na określonym terenie nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wobec powyższego zdaniem Prokuratora, postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych mogą naruszać zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Zaznaczono przy tym, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 z późn. zm. – dalej jako: u.o.z.) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tym samym według Prokuratora, kwestionowany przepis regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Podniesiono bowiem, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Zwrócono przy tym uwagę, że zgodnie z art. 77 kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". Jednocześnie podkreślono, że w komentarzach doktryny do ww. przepisu podnosi się, iż chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne, przy czym spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu, a chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa. Zaznaczono zarazem, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa, natomiast niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Dodatkowo zdaniem Prokuratora, trudno też wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Wskazano także, że zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. W tym zakresie Prokurator odniósł się również do "humanitarnego traktowania zwierząt", pod pojęciem którego należy rozumieć traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W oparciu o powyższe Prokurator wskazał, że w jego ocenie, generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras agresywnych dodatkowo w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto podniesiono, że ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności, natomiast zdaniem Prokuratora, kwestionowane postanowienie regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji nadmiernie narusza powołaną zasadę. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe w ocenie Prokuratora należało uznać, iż określony w opisany powyżej sposób zakaz w § 25 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały przekraczał upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p., stanowiąc tym samym istotne naruszenie prawa i w związku z tym nie może jako taki istnieć w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Michałowice wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi podniósł, iż w jego ocenie jest ona bezzasadna. W tym zakresie na wstępie organ zwrócił bowiem uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta blisko 3 lata temu i nie została ona zakwestionowana przez organ nadzoru. Jednocześnie organ nie zgodził się z poglądem, iż naruszył art. 7, art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ powołując się na treść art. 4 u.c.p. wskazał bowiem, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące w szczególności obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Podniesiono przy tym, że kwestionowane postanowienie regulaminu przewidujące, aby psy w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku były na smyczy, a rasy uznane za niebezpieczne na smyczy i w kagańcu służy wyłącznie bezpieczeństwu ludzi, których życie i zdrowie jest dobrem najwyższym. Tym samym w ocenie organu, postanowienie uchwały, aby właśnie to dobro chronić nie może być uznane za sprzeczne z Konstytucją RP, tym bardziej, iż trudno uznać, aby przepis ten był niehumanitarny względem psów. Dodano bowiem, że ani smycz, ani kaganiec nie są akcesoriami powodującymi ból i cierpienie zwierząt. Ponadto w ocenie organu, trudno zgodzić się ze stwierdzeniem Prokuratora, że nakaz wyrażony w § 25 zaskarżonej uchwały powoduje nieuzasadnione ograniczenia praw jednostki – właściciela psa, gdyż w sytuacji, w której ktoś decyduje się na psa zaopatrzenie pupila w smycz i kaganiec nie może zostać uznane za ograniczenie praw jednostki. Jednocześnie na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku zasady, że w miejscach publicznych na terenie miasta, psa wyprowadza się na smyczy lub w kagańcu, a psa rasy agresywnej na smyczy i w kagańcu, służy osiągnięciu celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018.2107 t.j.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w myśl art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2019.506 t.j.: "1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio". Skarga jest uzasadniona z przyczyn wskazanych poniżej. Zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego"; przy czym na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy: "2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;". Teren gminy, o którym jest mowa ww. wskazanej podstawie prawnej koresponduje z pojęciem terytorium w znaczeniu jednostki podziału terytorialnego kraju, o którym jest mowa w art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2019.506 t.j., w brzmieniu: "1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium". Z kolei pojęcie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku należy rozumieć szeroko zgodnie z semantycznym znaczeniem tego zwrotu. Przy korzystaniu z omawianego upoważnienia prawotwórczego prawodawca lokalny powinien mieć na uwadze wymóg wyważania konstytucyjnych i ustawowych wartości tym w szczególności powinności humanitarnego traktowania zwierząt (humanitaryzm wobec zwierząt), aprobaty wartości kryjących się pod samorealizacją osób będących właścicielem czy też posiadaczem psa (samorealizacja człowieka i wolność wynikająca z prawa własności), nieograniczania wolnościowych praw podmiotowych osób fizycznych bez szczególnego prawnie wymiernego kryterium tylko dlatego, że poruszają się po terenach wspólnego użytku z psem (wolność poruszania się) - z wartościami o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd uwzględnił zarzut skargi dotyczący treści § 25 kontrolowanego Regulaminu w brzmieniu: "Psy wyprowadzane na tereny przeznaczone do wspólnego użytku powinny być trzymane na smyczy, a w odniesieniu do ras uznanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu". Trzeba zacząć od tego, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt: "1. Zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę". Jednocześnie w art. 5 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca wprowadził obowiązek humanitarnego traktowania, stanowiąc, że każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania. Z kolei w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt: "3. Zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna". Co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Niemniej jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu analizowany i przywołany powyżej przepis § 25 w brzmieniu jak wyżej kontrolowanego Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ww. art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. W tym miejscu Sąd zaznacza, że prawo podustawowe powinno być zgodne z ustawą. Naruszenie tej zasady przez akt prawa miejscowego stanowi w kontrolowanym przypadku rażące/istotne naruszenie prawa, gdyż to ustawodawca wyważył wartości ustanawiając taką jak przywołana a nie inną treść art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt. Nie jest więc prawotwórczym zadaniem gminy mieszczącym się w upoważnieniu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości kreowanie bardziej rygorystycznych wersji normatywnych tego ustawowego przepisu. Zdaniem Sądu brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoskarbowej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W Komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń, autorstwa Wojciecha Kotowskiego, stwierdzono, że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Należy przy tym zauważyć - za autorem ww. Komentarza - że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Natomiast w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 122) wprowadzono zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Także w wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 3039/15 NSA wskazał, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras psów niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W ustawie tej przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. W świetle powyższego, generalny nakaz wyprowadzania psa na spacer wyłącznie na smyczy, a nadto nakaz w odniesieniu do ras uznanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. (Tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Gd 886/18). Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził nieważność Załącznika do uchwały Nr XXV/150/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 września 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Michałowice w zakresie treści § 25 w brzmieniu: "Psy wyprowadzane na tereny przeznaczone do wspólnego użytku powinny być trzymane na smyczy, a w odniesieniu do ras uznanych za agresywne - na smyczy i w kagańcu", ponieważ podzielił stanowisko Prokuratora zgodnie z którym rozstrzygnięcie § 25 kontrolowanego załącznika do uchwały (regulaminu) stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie określone w art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 u.c.p., a to przez wprowadzenie bezwzględnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a w stosunku do psów uznawanych za agresywne nakazu wyprowadzania tych zwierząt w kagańcu i smyczy, gdyż w kontrolowanym przepisie znajduje się bezwarunkowe ukształtowanie nakazu, który prowadzi w konsekwencji do niehumanitarnych działań oraz stanowi nadmierne i nieproporcjonalne ograniczenie praw właścicieli zwierząt. Trzeba też wskazać, że rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna czynić to w zgodzie z upoważnieniem ustawowym oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" i uwzględniając regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, z których wynika, iż w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym – co nie miało miejsca w przypadku treści kontrolowanego przepisu. Z powyższych ustaleń i ocen prawnych Sądu wynika, że Sąd nie uwzględnił argumentacji skarżonego organu w zakresie i z przyczyn wskazanych powyżej jako nie znajdujących oparcia w obowiązującym prawie. Mając zatem na uwadze powyższe stwierdzenia i działając podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z istotnym naruszeniem prawa szczegółowo wskazanym powyżej - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.