II SA/Kr 810/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie NSA Jan Zimmermann WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] znak [...] Starosta T. orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A.S. za grunt przejęty pod drogę publiczną, oznaczony jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha powstała z podziału działki ew. nr [...], oraz działka ew. nr [...] o pow. [...] ha powstała z podziału działki ew. nr [...] - położonych w J. , objętych KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z. , Wydział [...], zajętych pod fragment drogi krajowej nr [...] [...] - [...] - [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepisy art. 104, 107 i 127 § 1 i 2 k.p.a., art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami) oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zmianami). Po rozpoznaniu odwołania A.S. wniesionego od powyższej decyzji Wojewoda decyzją z dnia [...] znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w związku z art. 9a, 132 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek A.S. z dnia [...] listopada 2005 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, ustalonym na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Odszkodowanie to jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Sprawa odszkodowania może być merytorycznie rozstrzygana przy zachowaniu następujących wymogów: - została wydana i posiada walor ostateczności decyzja Wojewody (art. 73 ust. 3) potwierdzająca uzyskanie własności nieruchomości przez odpowiednią jednostkę, a tym samym jednoczesną utratę prawa własności przez dotychczasowego właściciela; - w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. przez został zgłoszony wniosek o odszkodowanie (po upływie tego terminu roszczenie wygasa); - odszkodowanie ustalane jest przez starostę w drodze decyzji administracyjnej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 129 ust. 1 i art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest podmiot, któremu przysługiwał tytuł własności najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. lub jego spadkobiercy. Badanie dokumentacji zebranej w sprawie wykazało, że w dniu [...]grudnia 1998 r. nieruchomość położona w J. , gm. B. , oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowiła własność A.S. Następnie na podstawie aktu notarialnego umowy darowizny, umowy o dożywocie oraz umowy o zniesienie współwłasności z dnia [...] 1999 r. Rep. Nr [...] - prawo własności przedmiotowych nieruchomości zostało przeniesione na A. S. Dokument ten wskazuje jednoznacznie, że A.S. w dniu [...] grudnia 1998 r. nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości i zgodnie z powołanymi wyżej przepisami art. 73 nie jest uprawniony do złożenia wniosku o odszkodowanie. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.S. wskazując, że gdy występował z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania był przekonany, że odszkodowanie należy mu się jako następcy prawnemu matki, która dokonała na jego rzecz darowizny przedmiotowej nieruchomości. Logika wskazywała, że nie może być wnioskodawcą osoba, która już od dawna nie jest właścicielem gruntu. W ocenie skarżącego przepisy nierówno traktują osoby, które nabyły własność nieruchomości na skutek dziedziczenia, a inaczej te, które stały się właścicielami gruntu na podstawie umowy. Skarżący wskazał również na możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku przez jego matkę, która w świetle prawa była osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania. Zarówno wnioskodawca, jak i jego matka byli w błędzie, a jego skutkiem jest odebranie własności nieruchomości bez żadnej rekompensaty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oparte są na nieprawidłowej wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zmianami). Kluczowym problemem w niniejszej sprawie jest ocena, czy osoba, która po dniu 1 stycznia 1999 r. zawarła w formie aktu notarialnego umowę przenoszącą na nią własność nieruchomości, której część zajęta był pod drogę publiczną, jest uprawniona do złożenia w trybie art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających... wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Organy obu instancji rozstrzygające niniejszą sprawę uznały, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę publiczną jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwał tytuł własności do zajętej nieruchomości najpóźniej w dniu 31 grudnia 1998 r. lub jego spadkobiercy. Z taką interpretacją nie można się zgodzić. Dokonując wykładni art. 73 przepisów wprowadzających... należy mieć na uwadze, że na podstawie tego przepisu z mocy prawa odebrano własność nieruchomości podmiotom prawa cywilnego i przekazano ją na rzecz Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Takie pozbawienie własności miało więc charakter wywłaszczenia, a zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Cytowany przepis Konstytucji stanowi pewną wskazówkę interpretacyjną, według której obywatelowi należy się rekompensata za własność odebraną mu na cel publiczny (w tym przypadku drogę publiczną). W dniu [...] grudnia 1998 r. działki nr [...] i [...] położone w J. stanowiły własność A .S. .Na podstawie art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających... z dniem 1 stycznia 1999 r. fragmenty działek nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, ponieważ zajęte były pod fragment drogi krajowej nr [...] [...]- [...] - [...] - [...]. Od tego dnia dotychczasowej właścicielce przysługiwało jedynie roszczenie o wypłatę odszkodowania za przejęte nieruchomości, przy czym należy podkreślić, że wniosek o odszkodowanie można było składać dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r. Umową o dożywocie z dnia [...] 1999 r. (akt notarialny Rep. Nr [...] A.S. przekazała prawo własności działek nr [...] i nr [...] synowi A. S. . Umowa ta została wpisana do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. , Wydział Ksiąg Wieczystych, jako podstawa nabycia własności wymienionych działek przez A. S. Skarżący został ujawniony jako właściciel nieruchomości także w rejestrze gruntów. W dacie zawierania powyższej umowy A.S. była wpisana do księgi wieczystej nr [...] jako właścicielka m. in. działek nr [...] i [...] położonych w J. W akcie notarialnym brak jest wzmianki o fakcie zajęcia części wymienionych działek pod drogę publiczną. Wynika z tego, że żadna ze stron umowy, ani też sporządzający umowę notariusz nie byli świadomi, że wpis do księgi wieczystej nie jest zgodny z rzeczywistym stanem prawnym w odniesieniu do tej części nieruchomości, po której przebiegała droga. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1). W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych - art. 5 ustawy). Oznacza to, że w pewnych okolicznościach przepisy o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych chronią nabycie prawa od osoby ujawnionej w księdze wieczystej jako właściciel, bez względu na to, czy rzeczywiście była ona właścicielem nieruchomości. Należy więc rozważyć, czy A.S. nie nabył własności nieruchomości, która z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na Skarb Państwa, na podstawie cytowanego art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zgodnie z art. 7 pkt 1 wymienionej ustawy rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu. Te części działek nr [...] i [...], które zajęte były pod drogę publiczną (tj. łącznie nieruchomości o pow. [...] ha) zostały nabyte przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy ustawy i niezależnie od wpisu. A.S. nie mógł więc nabyć własności tego gruntu. Wniosek o odszkodowanie został przez A.S. złożony do Starosty T. w dniu [...] listopada 2005 r. Do wniosku dołączona była kserokopia aktu notarialnego umowy dożywocia, z którego wnioskodawca wywodził swoje roszczenie, a także wypis z rejestru gruntów i z księgi wieczystej, gdzie wpisany był jako właściciel działek nr [...] i [...]. Skarżący nie miał żadnych podstaw by przyjmować, że nie jest uprawniony do złożenia wniosku o odszkodowanie. Dopiero z decyzji Starosty T. z dnia [...] dowiedział się, że nie on, lecz jego matka A.S. powinna ubiegać się o odszkodowanie. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających... podmiot, który nie złożył wniosku o odszkodowanie najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r., po tej dacie nie mógł już ubiegać się o rekompensatę za odebrany mu grunt, bowiem jego roszczenie wygasło. Przywrócenie matce skarżącego terminu do złożenia stosownego wniosku nie jest dopuszczalne, ponieważ roszczenie to już wygasło. Skoro już z treści dokumentów dołączonych do wniosku wynikało, że osobą uprawnioną jest A.S. , organ l instancji powinien był pouczyć o tym wnioskodawcę. Wniosek o odszkodowanie wpłynął na półtora miesiąca przed terminem wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie, a więc w takim terminie, że możliwe było uzupełnienie wniosku o podpis A S. Obowiązek udzielenia takiego pouczenia wynika z zasady ogólnej postępowania administracyjnego ustanowionej w art. 9 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej ponadto obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Niedopełnienie powyższych obowiązków przez organ l instancji spowodowało, że A.S. nie złożyła wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie określonym w art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. W opisanej wyżej sytuacji ani A.S. , ani jego matce nie można postawić zarzutu, że dochodząc wypłaty odszkodowania nie dochowali należytej staranności. Skarżący działał w oparciu o treść umowy zawartej w formie aktu notarialnego i wpisanej do księgi wieczystej. Mimo, że stan faktyczny sprawy wynikał już z treści wniosku i dołączonych do niego dokumentów, skarżący nie został pouczony przez organ l instancji, że osobą uprawnioną do odszkodowania jest jego matka, wskutek czego upłynął ustawowy termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie. Mimo tych okoliczności organy obu instancji przyjęły, że A.S. nie należy się odszkodowanie za odebrany grunt. Taka interpretacja art. 73 przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną prowadzi do pozbawienia właściciela prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, a w konsekwencji do naruszenia powołanego wcześniej art. 21 Konstytucji RP. Dlatego też należy dokonać wykładni oświadczenia woli A.S. o przeniesieniu własności nieruchomości na rzecz syna w taki sposób, by umożliwić mu dochodzenie odszkodowania. W szczególności należy wziąć pod uwagę art. 56 kodeksu cywilnego, który stanowi, że czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia społecznego i z ustalonych zwyczajów. W dacie zawierania umowy dożywocie dotychczasowa właścicielka przedmiotowych nieruchomości nie była świadoma faktu, że fragment jej własności przeszedł na rzecz Skarbu Państwa, a w zamian za to przysługuje jej roszczenie o wypłatę odszkodowania, którego jednak będzie można dochodzić dopiero po dniu 1 stycznia 2001 r. Należy przyjąć, że jej zamiarem było przekazanie wszystkich uprawnień i obowiązków związanych z nieruchomością na rzecz syna A. , w tym również roszczenia o wypłatę odszkodowania. W przeciwnym wypadku to ona, a nie jej syn złożyłaby wniosek o odszkodowanie. Również skarżący podnosi, że był przekonany, iż to jemu należy się odszkodowanie, tym bardziej, że możliwość realizacji roszczenia odszkodowawczego pojawiła się 1 stycznia 2001 r., a więc ponad rok po przekazaniu nieruchomości A.S. . Z tych względów, biorąc pod uwagę wszystkie opisane wyżej okoliczności należy przyjąć, że umową o dożywocie z dnia [...]1999 r. A.S. przekazała synowi własność działek nr [...] i [...], a także dokonała cesji wierzytelności o odszkodowanie za tę część wymienionych działek, która zajęta była pod drogę publiczną. Na koniec warto zwrócić uwagę, że kwestia dopuszczalności przyznania odszkodowanie osobie, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była właścicielem nieruchomości, jednakże w dacie składania wniosku o odszkodowanie była wpisana jako właściciel w księdze wieczystej była już kilkukrotnie przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Za dopuszczalnością przyznania odszkodowania opowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 573/05 (niepublikowany), WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 626/07 (LEX nr 368353) oraz z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/GI 467/07 (LEX 368411), a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1319/04 (LEX nr 191265). Wobec powyższego zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).