II SA/Kr 811/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel -Ziaja Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) NSA Jan Zimmermann Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. K. i K. K. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżących W. K. i K. K. solidarnie kwotę 100 zł ( sto złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie wniosku złożonego przez H.K. zostało wszczęte przez Burmistrza Miasta B. postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwziecia pod nazwą: -Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń automyjni na warsztat wulkanizacyjny na działce nr [...], [...] przy ul. [...] w B". Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Burmistrz Miasta B. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), art. 48 ust. 2 pkt 1a i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzieć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa, uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla w/w przedsięwzięcia. W piśmie nazwanym -odwołaniem", skierowanym do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. , W. i K.K. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W. i K.K. podnieśli, że we wszystkich dotychczasowych postępowaniach dotyczących przedmiotowego przedsięwzięcia byli traktowani jako strony, a w obecnie toczącym się postępowaniu zostali tego statusu pozabawieni. Wskazali też na nieprawidłowości dotyczące statusu prawnego przedmiotowego przedsięwzięcia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. znak:[...], wydanym na podstawie art. 134 kpa, stwierdził że odwołanie W. i K.K. jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 127 Kpa odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej, a nie od postanowienia oraz z uwagi na fakt, iż odwołanie przysługuje stronie, a w toczącym się postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwziecia W. i K.K. nie zostali uznani za strony. W uzasadnieniu organ podał też, że okoliczność, iż odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia. Z treści uzasadnienia postanowienia wynika również, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uznał, że "nie jest dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postepowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji." Skargę na powyższe postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli W. i K.K. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że to na organie ciąży obowiązek zgodnego z przepisami zakwalifikowania pisma strony. Ponadto skarżący wskazali, że pozbawienie ich statusu strony w postępowaniu uzgodnieniowym jest nie do przyjęcia, ponieważ status strony został im udzielony do całości prowadzonego postępowania związanego z budową stacji paliw i że raz przyznane prawa strony nie mogą być w żadnym wypadku cofnięte. W skardze zostały wskazane liczne decyzje administracyjne, jakie zostały wydane przez różne organy w przedmiotowej sprawie, w tym decyzja Burmistrza Miasta B. z dnia [...] 2006 roku, znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą "Zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń automyjni na warsztat samochodowy wulkanizacyjny na działce nr [...], [...] przy ul.[...] w B. Skarżący wskazali, iż w rozdzielniku tejże decyzji widnieją jako strony postępowania. Skarżący podnieśli też, że w przeszłości dochodziło już do prób "wyeliminowania ich" z toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego są ustanowiona w art. 7 kpa zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zasadzie tej towarzyszą zawarte w art. 8 i 9 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasada wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Mając na uwadze przytoczone wyżej zasady rządzące postępowaniem administracyjnym, działania Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego podjęte bezpośrednio po wpłynięciu pisma skarżących z dnia [...] marca 2008r. zatytułowanego -odwołanie" należy uznać za nieprawidłowe. Należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem odformalizowanym, co ma na celu zapewnienie ochrony stronom, które często nie dysponują fachową wiedzą prawniczą i występują bez zawodowych pełnomocników. Zatem organ nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że danemu pismu procesowemu strona nadała nieprawidłową nazwę lub użyła niewłaściwego terminu prawniczego, lecz powinien rozpatrzyć takie pismo pod kątem całości okoliczności i zarzutów w nim zawartych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ograniczył się do wytknięcia stronom, że od zaskarżonego postanowienia służy zażalenie, a nie odwołanie oraz że przytoczone przez skarżących okoliczności nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego, lecz ewentualnie do wznowienia postępowania. Podstawowym zaś zadaniem organu, co słusznie wskazano w skardze, jest prawidłowe i stanowcze ustalenie przez organ charakteru rozpatrywanego pisma. Nie jest wystarczające przeprowadzenie ogólnych rozważań prawnych, lecz wyraźne przesądzenie, z jakim pismem organ ma do czynienia. W razie zaistnienia wątpliwości organ dysponuje odpowiednimi środkami (np. może zwrócić się do stron o sprecyzowanie treści pisma) służącymi do ich usunięcia. Zatem organ odwoławczy w niniejszej sprawie powinien był na wstępie jednoznacznie ustalić, czy pismo skarżących jest zażaleniem na postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] października 2007r., wnioskiem o stwierdzenienie nieważności tego aktu, czy też wnioskiem o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Organ nie tylko nie poczynił takich ustaleń, lecz błędnie potraktował w/w pismo skarżących jako odwołanie i w rezultacie orzekł o -niedopuszczalności odwołania W. i K. K." Błędne zakwalifikowanie pisma jako odwołania, a przede wszystkim brak ustalenia, czy nie jest ono wnioskiem o stwierdzenie nieważności lub też wnioskiem o wznowienie postępowania (na co wskazywałoby uzasadnienie złożonego pisma) samo w sobie stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak oprócz wskazanego wyżej uchybienia organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy dokonał ustalenia kręgu stron, do czego jest zobowiązany stosownie do art. 10 § 1 w związku z art. 28 kpa. Wprawdzie postępowanie prowadzone przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 106 kpa jest w pewnym stopniu postępowaniem -zależnym" od postępowania głównego prowadzonego w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta B. , jednakże nie zwalnia to organu prowadzącego postępowanie uzgodnieniowe od obowiązku właściwego ustalenia kręgu stron. Organ uzgadniający może oprzeć się na wykazie stron przekazanym mu przez organ prowadzący postępowanie główne, jednakże nie jest nim związany i w sytuacji wpłynięcia pisma pochodzącego od osoby nieujętej w dotychczasowym wykazie stron, jest zobowiązany do zbadania, czy osoba taka jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Nie jest wystarczającą podstawą do odmowy uznania tej osoby za stronę postępowania uzgodnieniowego fakt, że organ prowadzący postępowanie główne nie zaliczył jej do kręgu stron. Działania organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nalezy uznać za tym bardziej nieprawidłowe, że skarżący przedstawili dokumenty wskazujące, że w innych postępowaniach dotyczących tej samej inwestycji byli traktowani jako strony. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 22 marca 1999r. w sprawie IV SAB 273/98, że w postępowaniu uzgodnieniowym konieczne jest -rygorystyczne pojmowanie i przestrzeganie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania" oraz, że -nie ma podstaw do różnicowania uprawnień strony w zależności od tego, czy już wcześniej występowała w postępowaniu głównym, czy też dopiero ujawniła się ona (np. poprzez złożenie zażalenia, o jakim mowa w art. 106 kpa) dopiero w trakcie postępowania wpadkowego. Dla realizacji uprawnień strony rozstrzygające znaczenie może mieć wyłącznie ocena dokonana w płaszczyźnie wymagań stawianych przez art. 28 kpa, a nie sam moment przystąpienia strony do udziału w sprawie czy też stadium, w jakim znajduje się postępowanie." Zatem bezkrytyczne oparcie się organu odwoławczego na ustalonym przez organ prowadzący postępowanie główne kręgu stron stanowi niewatpliwie naruszenie zasady wyrażonej w art. 10 kpa, a tym samym naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny powinien na wstępie jednoznacznie ustalić charakter pisma wniesionego przez skarżących, a następnie podjąć wszystkie konieczne kroki w celu właściwego ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania uzgodnieniowego, mając na względzie przesłanki z art. 28 kpa. Ponieważ, jak wskazano wyżej zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżących równowartość uiszczonego przez nich wpisu.