II SA/Kr 811/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Wojciech Jakimowicz Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej M. M. kwotę 500 /pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do działki nr 1 przez działkę nr 2 i 3 w obrębie nr [...] w N. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał: W piśmie z dnia 20 maja 2009 r. M.M. podała, że na działce nr 2 w obrębie nr [...] prowadzone są prace przy budowie przyłącza kanalizacyjnego bez stosownych dokumentów. W wyniku oględzin ustalono, że na działce nr 2 w N . były prowadzone roboty budowlane związane z wykonaniem przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego zakończone następnie w marcu 2009 r. Inwestorem tych robót była "[...]" Spółka Jawna mająca siedzibę w N. , która na działce nr 4 wybudowała myjnię samochodową. W toku postępowania przedłożono organowi: - "Projekt budowlany" zawierający projekt przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji opadowej do budynku projektowanej typowej modułowej myjni samochodowej na dz. nr 5 przy ul. [...] w N, - zgłoszenie rozpoczęcia wykonywania przyłącza wodociągowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej do budowy na dz. nr 5 przy ul. [...] do właściciela sieci – [...]Wodociągów Spółki z o.o. z dnia 16 stycznia 2009 r. - protokół odbioru nr [...] z dnia 22 kwietnia 2009 roku przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego do budowy modułowej myjni samochodowej na dz. nr 1 . - umowę nr [...] o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków przemysłowych zawarta w dniu 24 kwietnia 2009 roku. - protokół eksploatacji wodomierza z dnia 28 kwietnia 2009 roku. Projekt budowlany został wykonany w grudniu 2008 r. przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej w zakresie sieci sanitarnych, instalacji sanitarnych i ochrony środowiska. Opracowanie to zawiera pismo Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 12 grudnia 2008 roku znak [...], opiniujące wstępnie pozytywnie możliwość lokalizacji przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego do planowanego obiektu na dz. nrr 1 w pasie terenu rezerwowanego pod wykonanie ul. [...] w N. Opracowanie zawiera również pismo [...] Wodociągów Sp. z o.o. z dnia 20 listopada 2008 roku znak [...], wyrażające zgodę na dostawę wody do budynku projektowanego na dz. nr 1 . W opracowaniu znajduje się również opinia nr[...] z dnia 24 grudnia 2008 roku Zespołu Koordynującego Usytuowanie Projektowanych Sieci Uzbrojenia Terenu Wydziału Geodezji i Budownictwa Starostwa Powiatowego w N. , uzgadniająca trasę przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej do myjni samochodowej na dz. nr 1 . Z protokółu odbioru wynika, że przyłącze wodociągowo-kanalizacyjne do budowy modułowej myjni samochodowej na dz. nr 1 wykonano zgodnie z dokumentacją techniczną uzgodnioną w [...] Wodociągach pod nr [...] Komisja składająca się z przedstawiciela inwestora, wykonawcy i Kierownika Zakładu Sieci Wodociągowo-Kanalizacyjnej Wodociągów stwierdziła, że przyłącza nadają się do eksploatacji, a powyższy protokół uprawnia do ich użytkowania. Z analizy mapy z geodezyjnej inwentaryzacji przyłącza kanalizacyjnego wykonanej przez geodetę posiadającego uprawnienia zawodowe wynika, że przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej zostały wykonane zgodnie z projektem zagospodarowania dz. nr 1 . Przepis art. 29a ustawy prawo budowlane stanowi, że budowa przyłączy, o których mowa w zacytowanym powyżej art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy prawo budowlane, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do budowy przyłączy stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższe nie ma zastosowania wówczas, gdy inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w przywołanym art. 30 ustawy prawo budowlane. W obecnym stanie prawnym, tj. od dnia 26 września 2005 roku, czyli od momentu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku - o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 163, póz. 1364), w przypadku budowy przyłączy, inwestor ma prawo wyboru procedury pozwalającej na realizację inwestycji i może skorzystać z jednej z dwóch opisanych powyżej możliwości, a więc na podstawie zgłoszenia albo bez zgłoszenia. Inwestor - "[...]" Sp. Jawna - wykonał przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne do dz. nr 1 przez dz. nr 2 i 3 na podstawie dokumentacji technicznej uzgodnionej w [...] Wodociągach pod nr [...]. Przedmiotowa dokumentacja techniczna zawiera między innymi wymagany przywołanym powyżej art. 29a ustawy prawo budowlane projekt zagospodarowania terenu, wykonany w miesiącu grudniu 2008 roku, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych (kopia mapy zasadniczej), przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. w dniu 12 grudnia 2008 roku, pod nr [...]. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania postępowania naprawczego określonego w art. 48 pb. dotyczącego budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego i w trybie art. 49 b pb odnoszącego się do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia. W odwołaniu od powyższej decyzji M.M. podniosła, że w dniu 20 lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla myjni na działce 1 wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Budowa zaś przyłączy jest ściśle związana z budową myjni, a nie z samą działką, jak sugeruje to organ. Zwróciła uwagę, że Wodociągi w piśmie z dnia 20 listopada 2008 r. wyraziły zgodę na wykonanie przyłącza wodociągowego do budynku na działce 5 , ale też stwierdziły, że nie zapewniają odbioru ścieków sanitarnych z uwagi na brak rozdzielczej kanalizacji sanitarnej. Wskazała też, że o całym procesie projektowym dotyczącym obiektów na działkach 1, 3 i 2 nie była informowana, chociaż jej działka nr 6 z tymi działkami bezpośrednio sąsiaduje. Nie informowano jej też o zasadach i terminach wykonania przyłącza kanalizacyjnego po działce 2 , choć wniosek o zwrot tej działki złożyła zanim inwestor złożył własny wniosek o wydanie decyzji wz. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Jednak zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 20 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłącza elektroenergetycznego, wodociągowego, kanalizacyjnego i innych, w takim wypadku wystarczy tylko zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia budowy właściwemu organowi. Na podstawie art. 29a ust. 1 budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie zaś z ust. 2 cytowanego wyżej artykułu, do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co oznacza, iż ustawodawca umożliwił inwestorowi dokonanie wyboru procedury, umożliwiającej realizację inwestycji, polegającej na budowie przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. W przedmiotowej sprawie, budowa przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego do dz. Nr 1 przez dz. nr 2 i 3 realizowana była na podstawie zgłoszenia z dnia 16 stycznia 2009 r., przedłożonego wraz z dokumentacją techniczną inwestycji, na którą składa się projekt zagospodarowania terenu na mapie sytuacyjno-wysokościowej, przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w N. w dniu 12 grudnia 2008 r. Dokonując zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego, inwestor przedmiotowych robót budowlanych mógł - wobec braku sprzeciwu ze strony organu, do którego wniosek-zgłoszenie był kierowany - przystąpić do realizacji inwestycji. Pismo Wodociągów z dnia 20 listopada 2008 r., znak: [...], wbrew twierdzeniom skarżącej, nie zawiera sprzeciwu wobec planowanej budowy przyłącza. Wniosek skarżącej z 20 maja 2009 r. inicjujący niniejsze postępowanie dotyczył jej zastrzeżeń odnośnie przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego, a nie budowy myjni, i w takim tylko zakresie sprawa była przez PINB rozstrzygana. Jeśli - w uznaniu skarżącej - także budowa myjni została wykonana bez poszanowania przepisów prawa budowlanego, konieczny będzie odrębny wniosek w tym zakresie. Ponadto, jeśli skarżąca uznaje, że poprzez funkcjonowanie myjni naruszone zostało jej prawo własności, niezbędne będzie zwrócenie się z wnioskiem o rozstrzygnięcie tej kwestii do sądu powszechnego, bowiem organy administracji w takich sprawach nie są właściwe. W skardze na powyższą decyzję M.M., wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca wyjaśniła, że inwestycja w postaci budowy myjni samochodowej jej nie przeszkadza, natomiast podważa legalność budowy urządzeń towarzyszących, a przede wszystkim przyłącza kanalizacyjnego, które przebiega przez środek działki nr 2 . Skarżąca podała, iż działka ta została jej zwrócona na podstawie decyzji Starosty N. z dnia [...] października 2010 r. Podała też, że inwestor spółka [...] prawie w całości wybudowała myjnię samowolnie, ponieważ uprzednio nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia [...] lutego 2009 r. o warunkach zabudowy została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2009 r. Inwestor spółka [...] oddzielił projekt budowy kanalizacji od projektu budowy myjni samochodowej. Zdaniem skarżącej pozytywna decyzja Miejskiego Zarządu Dróg w N. w sprawie budowy przyłącza kanalizacyjnego i wodociągowego była niezasadna, ponieważ organ ten nie miał prawa do dysponowania działką nr 2 . Działka wtedy była własnością Skarbu Państwa i znajdowała się w dyspozycji Urzędu Miasta N. Skarżąca podkreśliła, że początkowo [...] Wodociągi odmawiały zgody na przyłącze kanalizacyjne z uwagi na brak kanalizacji sanitarnej, a następnie wyraziły zgodę na przyłączenie tej kanalizacji do kanalizacji opadowej, która nie była ich własnością. Reasumując skarżąca wskazała, iż spółka [...] uzyskała możliwość budowy przyłączy z ominięciem obowiązujących procedur bez pozwolenia na budowę. Skarżąca nie miała możliwości oprotestowania tej inwestycji mimo, że budowa takiego przyłącza dotyczy jej ważnych interesów, bo przyłącze kanalizacyjne przebiega przez środek jej działki, co eliminuje w ogóle na przyszłość możliwość jej zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć niedokładnie z powodów w niej wskazanych. Stosownie do przepisu art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor może przystąpić do budowy przyłączy po zgłoszeniu zamiaru ich budowy w trybie przepisów prawa budowlanego (art. 30), lub też po spełnieniu wymagań określonych innymi, wskazanymi, przepisami. I tak, w razie odstąpienia przez inwestora od trybu zgłoszenia, do budowy przyłączy wodnego i kanalizacyjnego stosuje się przepisy prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Budowa tych przyłączy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nakładają na przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne obowiązek przyłączenia do sieci nieruchomości osoby o to się ubiegającej, jeżeli spełnione są warunki przewidziane regulaminem uchwalanym przez Radę Gminy, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 w/w ustawy). Tryb postępowania w sprawie budowy przyłączy wodnego i kanalizacyjnego na terenie Miasta N. reguluje Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta N. uchwalony przez Radę Miasta w dniu 30 grudnia 2005 r. (DZ.URZ. Woj. [...]). Regulamin przewiduje trzy etapy takiego postępowania: złożenie przez osobę zainteresowaną do przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego wniosku (ze wskazanymi załącznikami) o określenie warunków przyłączenia, określenie przez przedsiębiorstwo warunków przyłączenia, wreszcie odbiór wybudowanych przyłączy. Procedura kończy się zawarciem stosownej umowy. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji, na podstawie odpowiednich dokumentów prawidłowo ustalił, że Spółka [...] wybudowała przyłącza wodne i kanalizacyjne stosując się do opisanej procedury. Organ ten stwierdził jednocześnie, że w tej sytuacji, chociaż inwestor odstąpił od trybu zgłoszenia przewidzianego Prawem budowlanym, to nie dopuścił się samowoli budowlanej i nie ma podstaw do przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 48, lub w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Odmiennych ustaleń dokonał organ odwoławczy. Organ ten, choć podzielił stanowisko organu I instancji, to jednocześnie ustalił, że Spółka [...] nie dopuściła się samowoli, bowiem przyłącza wybudowała po uprzednim dokonaniu zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego, przy braku sprzeciwu ze strony organu. Zakładając nawet, że podana podstawa prawna zgłoszenia stanowi wynik omyłki (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3b zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych), nie można nie zauważyć, że omawiane ustalenie pozbawione jest jakichkolwiek podstaw. Jest w sprawie oczywiste, że inwestor nie dokonał zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego, za istotne uchybienie więc uznać należy przyjęcie jako podstawy rozważań i rozstrzygnięcia założenia przeciwnego. Istotą rozpatrywanej sprawy, do której w rzeczywistości organ odwoławczy się nie doniósł, było to, czy w razie wyboru przez inwestora trybu realizacji przyłączy wskazanego w przepisie art. 29a Prawa budowlanego, postępowanie przed organem nadzoru budowlanego jest – tylko z tego powodu - bezprzedmiotowe. Przyznać trzeba, że w takiej sytuacji, tak jak stwierdził to organ I instancji, nie ma podstaw do przeprowadzania postępowania naprawczego w trybie art. 48 lub 49 b Prawa budowlanego, inwestorowi nie można bowiem stawiać zarzutu, że wybudował przyłącza bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też bez wymaganego zgłoszenia. Rzecz jednak w tym, że nie tylko wskazane przepisy określają kompetencje organu nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu to, że inwestor nie dokonywał zgłoszenia, nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od sprawdzenia, w ramach wszczętego z urzędu postępowania, czy w sprawie nie zachodzą podstawy do ingerencji wymienione w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Przepis art. 29a Prawa budowlanego dotyczy procedury uprawniającej inwestora do realizacji przyłączy, a nie sposobu wykonywania tych przyłączy. Tym samym nie wyłącza wynikających z art. 50 i 51 kompetencji organu nadzoru budowlanego. W rozpatrywanej zaś sprawie istniały powody, aby organ z kompetencji tych skorzystał. Jak słusznie zawracała na to uwagę skarżąca, [...] Wodociągi Spółka z o.o. w piśmie z dnia 20 listopada 2008 r., mającym stanowić warunki przyłączenia, wyraziły gotowość dostawy wody, ale nie zapewniły odbioru ścieków sanitarnych ze względu na brak rozdzielczej sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie działki. Z żadnego z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika zaś, z jakich powodów w tej sytuacji stało się jednak możliwe wybudowanie przyłącza kanalizacyjnego i do jakiej sieci przyłącze to włączono. Kwestia ta zaś ma znaczenie istotne, skoro przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zabrania wprowadzania ścieków bytowych i ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych. W omawianym zakresie sprawa w ogóle nie została wyjaśniona. Uwaga organu odwoławczego o tym, że pismo [...] Wodociągów z dnia 20 listopada 2008 r. nie jest sprzeciwem, wyjaśnieniem żadnym nie jest i stanowi wynik przyjęcia zupełnie wadliwych założeń, o których była mowa wyżej. Pozostałe zarzuty skargi nie są trafne. Przedmiotem postępowania w sprawie była budowa przyłączy, a nie budynku myjni, słusznie więc organy do budowy myjni się nie odniosły. Problem zaniechania przez inwestora zawiadomienia skarżącej o zamierzonej budowie przyłączy pozostaje poza zainteresowaniem organu nadzoru budowlanego. Ustawodawca, decydując o możliwości realizacji przyłączy w trybie "pozazgłoszeniowym", spod regulacji Prawa budowlanego usunął kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nadzoru budowlanego prawa tego, na obecnym etapie, badać więc nie może, nie może też ingerować w cywilnoprawne stosunki pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości sąsiedniej. Konieczność wyjaśnienia sprawy we wskazanym powyżej zakresie stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.