II SA/Kr 812/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi Z.M. na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 lutego 2009 r. nr [....] w przedmiocie obowiązku wpłacenia kary skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nałożył na Z. M. i M. M. karę w kwocie 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. z naruszeniem przepisu art. 55 - bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 30 marca 2005 r. przeprowadzono przy udziale inwestora kontrolę na opisanym obiekcie, w czasie której ustalono, że przedmiotowy budynek jest w stanie budowy - został przykryty prowizorycznym dachem, a wszystkie roboty budowlane i wykończeniowe wykonano tylko w obrębie parteru. Pierwsze piętro i poddasze nie są ukończone. Parter budynku jest zamieszkany. Inwestor oraz stosowna komórka Urzędu Miasta K. potwierdzili fakt zameldowania inwestorów wraz z rodziną w tym budynku na pobyt stały od [...] kwietnia 1993 r. Zgodnie z obowiązującymi przepisami zameldowanie jest potwierdzeniem faktu przystąpienia do użytkowania. Inwestor nie posiada decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższe oznacza, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego przy ul. [...] w K. bez pozwolenia na użytkowanie, a więc z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego. W tej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, który nakazuje wymierzyć karę obliczoną stosownie do art. 59f ust. 1 prawa budowlanego i powiększoną dziesięciokrotnie. Stosownie do tego przepisu kara stanowi iloczyn stawki S (500 zł - zgodnie z art. 57f ust. 2), współczynnika kategorii obiektu budowlanego K (2,0 - według załącznika do prawa budowlanego jest to współczynnik dla kategorii I - budynki mieszkalne jednorodzinne) oraz współczynnika wielkości obiektu W (1,0 - według powołanego załącznika). Tak otrzymaną kwotę 1.000 zł podwyższono dziesięciokrotnie zgodnie z wymogiem art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Od powyższego postanowienie zażalenie wniósł Z. M. wskazując, że jego zameldowanie pod adresem ul. [...] w K. nastąpiło rok przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Na podstawie uzyskanego w 1994 r. pozwolenia prowadzono na poziomie parteru roboty budowlane polegające na wymianie substancji istniejącego wcześniej starego budynku parterowego z nieużytkowym poddaszem. Podobnie jak wcześniej poddasze jest niewykończone i nie użytkowane. Skarżący wskazał ponadto, że pozostaje w wieloletnim konflikcie z sąsiadem, który zainicjował niniejsze postępowanie, a odnośnie przedmiotowego budynku przed PINB toczą się również inne postępowania dotyczące doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie kary jest działaniem niewspółmiernym do popełnionego przez skarżącego czynu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 25 lutego 2009 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że do protokołu z oględzin przeprowadzonych dnia [...] marca 2005 r. M. i Z. M. oświadczyli, że na przełomie lat 2001 i 2002 występowali do właściwego organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie częściowe budynku, jednak w dniu oględzin nie byli w stanie określić, jak się to postępowanie zakończyło. W trakcie oględzin stwierdzono użytkowanie domu mieszkalnego jednorodzinnego na poziomie parteru, jednak w dokumentacji brak zdjęć dokumentujących stan faktyczny jak również dokładnego opisu stanu faktycznego. Do akt postępowania dołączono uwierzytelnioną kserokopię wniosku państwa M. z dnia 20 kwietnia 2002 r. kierowanego do Urzędu Miasta K. o pozwolenie na użytkowanie częściowe (parteru) budynku przy ul. [...] w K., do którego załączono wg wykazu m.in. dziennik budowy, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, oświadczenie kierownika budowy, protokoły badań instalacji wod-kan oraz elektrycznej. Na wniosku widoczna jest pieczęć urzędu świadcząca o wpływie wniosku dnia 23 kwietnia 2002 r. Do akt postępowania dołączono również uwierzytelnioną kopię oświadczenia kierownika budowy z dnia [...] lutego 2002 r., w którym zgłasza budynek przy ul. [...] w K. do użytkowania. Brak natomiast w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o poczynionych przez organ ustaleniach, w jaki sposób wymieniony wniosek został przez właściwy organ rozpatrzony. Również w uzasadnieniu skarżonego postanowienia całkowicie pominięto tą kwestię. Organ I instancji nie odniósł się również do zarzutów skarżącego, czy prowadzone roboty budowlane w poziomie parteru starego budynku mieszkalnego istniejącego pod adresem ul. [...] w K. faktycznie polegały na robotach, mogących zgodnie z ich ustawową definicją polegać na wymianie substancji remontowanego obiektu. Z szeregu postępowań dotyczących nieruchomości przy ul. [...] w K. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. wiadomo jest z urzędu, że w miejscu starego budynku powstał nowy obiekt budowlany. Tym samym przed zużytkowaniem nowo wzniesionego obiektu inwestor obowiązany był podjąć czynności określone treścią art. 54 prawa budowlanego. Brak wyjaśnienia przez PINB losów wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Zarzuty odwołania będą mogły zostać podniesione w postępowaniu, które ponownie toczyć się będzie przed organem I instancji. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. M., zarzucając mu naruszenie prawa i interesu prawnego, a w szczególności: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przedmiotowego przepisu za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia; 2. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie kierowania się w sprawie słusznym interesem obywateli; 4. naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez nieposługiwanie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy w sposób wnikliwy i szybki. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w myśl art. 136 k.p.a. miał możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania z urzędu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. WINB w oparciu o ten przepis mógł skontrolować sposób załatwienia złożonego do Urzędu Miasta K. dnia [...] kwietnia 2002 r. wniosku, mógł także odnieść się do zarzutów skarżącego w zakresie prowadzenia robót budowlanych w poziomie parteru starego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. i rozstrzygnąć, czy prowadzone roboty faktycznie polegały na wymianie substancji remontowanego budynku. Organ odwoławczy tego jednak nie uczynił, naruszając w ten sposób art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie kierowanie się w sprawie słusznym interesem obywateli, a poprzez nieposługiwanie się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy w sposób wnikliwy i szybki naruszył art. 12 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe określone w art. 136 k.p.a., a jego przeprowadzenie przez organ zażaleniowy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo w niniejszej sprawie uznał, że jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na ustaleniu, że Z. M. wraz z rodziną od [...] kwietnia 1993 r. jest zameldowany w budynku przy ul. [...] w K., a w dacie przeprowadzenia kontroli tj. [...] marca 2005 r. budynek ten miał wykończony parter, gdzie zamieszkiwała rodzina skarżącego, natomiast pierwsze piętro i poddasze nie były wykończone. Organ I instancji ustalił również, że inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Takie ustalenia były jego zdaniem wystarczające do nałożenia kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 prawa budowlanego. Przede wszystkim należy wskazać, że w aktach administracyjnych I instancji na k. 9 znajduje się kserokopia wniosku o pozwolenie na użytkowanie części budynku (parter) przy ul. [...] w K.. Organ odwoławczy słusznie wskazał, że w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało z urzędu zwrócić się do właściwego organu celem ustalenia, jak zakończyło się postępowanie administracyjne wszczęte tym wnioskiem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przerzucił ten obowiązek na stronę zobowiązując inwestorów, by "w terminie 7 dni przedłożyli wniosek o pozwolenie na użytkowanie i rozstrzygnięcie Wydziału Architektury Urzędu Miasta K.". Ponieważ do akt sprawy wpłynął tylko wniosek, przyjęto, że inwestorzy nie posiadają pozwolenia na użytkowanie. Ustalenie to nie może być jednak uznane za prawidłowe w opisanych okolicznościach. Brak pozwolenia na użytkowanie jest okolicznością istotną z punktu widzenia art. 57 ust. 7 prawa budowlanego i dlatego okoliczność ta winna zostać ustalona w sposób nie budzący wątpliwości. W tym zakresie sąd całkowicie podziela stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Fakt zameldowania i zamieszkiwania na parterze domu, który ma niewykończone piętro oraz poddasze nie jest również wystarczający do nałożenia kary za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia. W pierwszej kolejności należało bowiem ustalić, czy inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że do użytkowania przystąpiono z naruszeniem art. 54 i art. prawa budowlanego 55, nie wskazując przy tym konkretnej podstawy prawnej obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że nie każde roboty budowlane wymagają uzyskania takiego pozwolenia. W myśl art. 54 prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 omawianej ustawy wymienia sytuacje, w których inwestor ma obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie nie sposób ustalić, który z punktów art. 55 znalazł zastosowanie przez organ I instancji tzn. czy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do jednej z wymienionych w tym przepisie kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy; czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; czy też przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego miało nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W tym zakresie słusznie organ odwoławczy nakazał uzupełnienie postępowania wyjaśniającego co do zakresu przeprowadzonych robót budowlanych. W szczególności należy wyjaśnić, czy roboty przeprowadzone w poziomie parteru starego budynku mieszkalnego istniejącego pod adresem ul. [...] w K. faktycznie polegały na tzw. wymianie substancji remontowanego obiektu. Dopiero po ustaleniu zakresu objętych pozwoleniem i rzeczywiście wykonanych robót budowlanych będzie możliwe ustalenie, czy inwestor miał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ponownym postępowaniu należy również ocenić fakt zameldowania skarżącego wraz z rodziną w przedmiotowym budynku przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę, a więc tym bardziej przed podjęciem robót budowlanych. Jeżeli zameldowanie uznać za dowód przystąpienia do użytkowania, to w niniejszej sprawie użytkowanie rozpoczęto przed podjęciem robót budowlanych. Trudno w tej sytuacji mówić o naruszeniu art. 54 i 55 prawa budowlanego. Przepisy te nakładają obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie - po wykonaniu robót budowlanych, a przed przystąpieniem do użytkowania. Z kolei art. 57 ust. 7 przewiduje karę za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 tj. po wykonaniu robót budowlanych, a przed dokonaniem czynności opisanych w tych przepisach. Przystąpienie do użytkowania przed podjęciem robót budowlanych nie zostało uregulowane w żadnym z przepisów prawa budowlanego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że żadna z przesłanek zastosowania art. 57 ust. 7 prawa budowlanego nie została przez organ I instancji ustalona w sposób nie budzący wątpliwości. Należy zgodzić się z organem II instancji, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe określone w art. 136 k.p.a. Słusznie więc wydano decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).