II SA/Kr 812/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia 29 grudnia 2009 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. działając na podstawie art. 80 ust.2 pkt 1, w związku z art. 83 ust. 1, oraz art. 81 ust.1 i art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 ze zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r.poz. 1071 ze zm.) - nakazał współwłaścicielom nieruchomości na działce nr [....] w Z. S.D. i K.D. wykonanie rozbiórki budynku o powierzchni zabudowy 15m x 20m (poprzednio nazywanego budynkiem gospodarczym) obecnie funkcjonującego jako magazyn produktów zoologicznych dla zwierząt - położonego na terenie działki nr [....] w miejscowości Z. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne organu I instancji zostało wszczęte z urzędu na podstawie pisma z Urzędu Gminy Z. z dnia [....] 2004, w sprawie legalności przedmiotowego budynku gospodarczego. W trakcie postępowania, w dniu [....] 2004 r., organ I instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, podczas których ustalił, że budowany obiekt jest w trakcie realizacji a Inwestor nie posiada na wznoszony budynek, decyzji pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w dniu [....] 2004 r., organ wydał postanowienie, w którym to nakazał K.D. i S.D. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku oraz przedłożyć do dnia 31 lipca 2004 r. m.in. zaświadczenia o zgodności budowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie dokumentów żądanych w/w postanowieniem, natomiast przed upływem wyznaczonego terminu złożyli wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie przedmiotowego budynku w związku ze złożonym do Wójta Gminy Z. wnioskiem o dokonanie zmian ustaleń miejscowej zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji postanowieniem z dnia 29 września 2004 r. odmówił zawieszenia postępowania i następnie (mimo, że w/w postanowieniem z dnia 29 września 2004 r. nie było ostateczne) wydał w dniu 18 października 2004 r. decyzję w której, wobec nie spełnienia warunków określonych w art. 48 ust. 2 tj. niezgodności z planem "zagospodarowania przestrzennego i nie dostarczenia wymaganych dokumentów - nakazał inwestorom wykonanie rozbiórki budynku wykonywanego bez pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, decyzją z dnia 9 lutego 2005 r. W wyniku skargi złożonej na w/w decyzję z dnia 9 lutego 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał dnia 30 czerwca 2005 r. postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki. Tenże Sąd wyrokiem z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 461/05, uchylił zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 lutego 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia 18 października 2004 r. W uzasadnieniu Sąd uznał zarzuty skarżącego, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu została wydana przedwcześnie, przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę budynku na działce nr [....] w Z. , organ nadzoru budowlanego dokonał w dniu [....] 2009 r. ponownych oględzin na miejscu przy udziale stron, podczas których stwierdził, że budowa została już zakończona i obecnie obiekt jest użytkowany jako magazyn produktów zoologicznych dla zwierząt. Organ I instancji wskazał, że przesłany przez Wójta Gminy wypis z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XII/64/03 z dnia 30.05.2003 r., dla działki nr [....] w Z. wskazuje, że plan dopuszcza możliwość zabudowy mieszkaniowej wyłącznie w części zachodniej i wschodniej działki nr [....] . Pozostała część działki nr [....] na, której stoi przedmiotowy budynek, znajduje się na terenie komunikacyjnym ,symbol "KGP". A zatem skoro nie został spełniony podstawowy warunek zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji wydał na decyzję o rozbiórce budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.D. zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz wskazując, że możliwość zastosowania przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane ograniczona jest do obiektów budowlanych lub ich części, wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Skarżący wskazał, że organ I instancji początkowo zakwalifikował inwestycję jako budynek gospodarczy, po czym w trakcie postępowania zmienił jego określenie na "budynek o powierzchni 15 m x 20 m...". Tymczasem, aby móc zakwalifikować obiekt jako budynek koniecznym jest ustalenie, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, natomiast organ I instancji nie odniósł się do podstawy przyjętej przez siebie kwalifikacji. Nie stwierdził też drugiej ze wskazanych w art. 48 ust. 2 ustawy przesłanek tj. czy inwestycja nie narusza przepisów techniczno – budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ nie odniósł się również w sposób wyczerpujący do zebranego materiału dowodowego, w związku z czym nie można dokonać oceny prawidłowości ustaleń faktycznych i prawnych. Decyzją 27 kwietnia 2010 r. z dnia 27 kwietnia 2010 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane sprowadzają się w istocie do dokonania ustaleń przez organ nadzoru budowlanego w zakresie zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu wydanej dla tego terenu oraz oceny zgodności obiektu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ewentualny nakaz rozbiórki musi być poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie, czy i w jakiej części istnieje możliwość doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Orzeczenie nakazu rozbiórki należy zatem traktować jako przepis wyjątkowy, stanowiący odstępstwo od ogólnej zasady nakazującej organom doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z pisma Urzędu Gminy Z. wynika, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw [....] i [....] w obrębie części działki nr [....] przewiduje drogę główną ruchu przyspieszonego. Urząd Gminy [....] jednoznacznie określił, że realizacji budynku gospodarczego w miejscu, w którym został zrealizowany jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do akt sprawy organu I instancji dołączono wypis i wyrys z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zabierzów Nr XII/64/03 z dnia 30 maja 2003 r. dla działki nr [....] w Zabierzowie. Dodatkowo na wyrysie z MPZP organ I instancji graficznie zlokalizował przedmiotowy budynek na działce [....] uwidaczniając jednoznacznie, że znajduje się on w obrębie terenów komunikacji "KGP". W związku z powyższym, zalegalizowanie budynku magazynowego, wobec naruszenia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe. Fakt niezgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje bowiem, że nie jest spełniona jedna z przesłanek z art. 28 ust. 2 wskazanej ustawy. Aby można było wdrożyć procedurę legalizacyjną muszą być spełnione wszystkie przesłanki z art. 48 ust.2 w/w ustawy. Brak spełnienia jednej z nich obliguje organ nadzoru, budowlanego do wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc się zarzutów odwołania, organ odwoławczy podniósł, że zarówno sentencja decyzji organu I instancji jak i uzasadnienie określają jednoznacznie, że przedmiotem postępowania od początku jest ten sam obiekt tj. budynek o wymiarach 15x20m usytuowany na działce nr [....] w Z. Doprecyzowanie w zakresie obecnie pełnionej funkcji budynku ze względu na rodzaj przechowywanych materiałów, nie powoduje zmiany przedmiotu postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył S.D. , zarzucając naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie, art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego strzygnięcia, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu l instancji, zamiast jego uchylenia. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wstrzymanie jej wykonania w całości. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły na jakiej podstawie uznały, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Skarżący powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu tj., że aby zakwalifikować dany obiekt jako budynek należy ustalić, że obiekt ten tej trwale związany z gruntem, tymczasem organ odwoławczy nie wyjaśnił podstawy przyjętej przez siebie kwalifikacji. To z kolei stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Mając na uwadze dwukrotne rozpatrzenie sprawy w administracyjnym toku instancji organ odwoławczy powinien samodzielnie ustalić czy istnieją przesłanki do zastosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewódzkiego [....] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz poprzedzającej ją organu I instancji w przedmiocie nakazania właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka [....] w Z. – S.D. i K.D. wykonanie rozbiórki budynku o powierzchni zabudowy 15x20m, funkcjonującego jako magazyn produktów zoologicznych dla zwierząt. Zdaniem organów obiekt ten wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zlokalizowany jest w obszarze który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod budowę drogi głównej ruchu przyspieszonego. W tej sytuacji, zdaniem organów nie istnieje możliwość zalegalizowania obiektu i koniecznym jest wydania nakazu jego rozbiórki. Stanowisko to zdaniem sądu w pełni zasługuje na akceptację. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2006 Nr 156 poz. 1118) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę ust 1. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż w stosunku obiektów budowlanych, na budowę których wymagane jest wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, a wzniesionych bez zachowania tego wymogu, organy mają obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki. Negatywna przesłanką wydania takiego nakazu jest stwierdzona przez organ możliwość legalizacji obiektu, w sytuacji spełnienia przez inwestora obowiązków o których mowa w art. 48 ust 3 tj. terminowego złożenia wymaganej dokumentacji. Także uchybienie tym obowiązkom przez inwestora, nawet w sytuacji, kiedy obiekt budowlany mógł skutecznie podlegać procedurze legalizacyjnej obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował prawo materialne. W związku ze zgłoszeniem dokonanym przez Urząd Gminy Z. przeprowadził postępowanie w oparciu o wyniki którego stwierdził, iż na przedmiotowej nieruchomości w ramach samowoli budowlanej wzniesiony został obiekt budowlany – budynek o powierzchni zabudowy 15x20m. Dlatego też postanowieniem z dnia 28.04.2004 r. nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót i nakazał przedłożenia dokumentów m. innymi zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego. Zaświadczenie takie nie zostało przez inwestorów złożone. Prowadząc postępowanie we własnym zakresie organ uzyskał informacje, iż obiekt będący przedmiotem postępowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zlokalizowany jest w obszarze drogi głównej ruchu przyspieszonego a więc realizacja tego budynku jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego. Sam fakt nieprzedłożenia przez skarżących żądanej przez organ dokumentacji obligował by ten organ do wydania nakazu rozbiórki. Uzyskanie natomiast we własnym zakresie informacji, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem sądu, wyłączało zastosowanie przepisu art. 48 ust 2 ustawy prawo budowlane tj. wszczynanie procedery legalizacyjnej byłoby bezprzedmiotowe w sytuacji, istnienia pewności, iż nielegalna budowa nie może spełnić przesłanki o której mowa w art. 48 ust 2 pkt 1. Fakt, iż okoliczność tą organ stwierdził po wszczęciu postępowania legalizacyjnego jest bez znaczenia. Ustalenie takich okoliczności (skutkujących niemożnością legalizacji obiektu) oraz w sytuacji, kiedy biegowi sprawy nie stał na przeszkodzie obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem do czasu zakończenia postępowania w związku wnioskiem o zawieszenie postępowania, organ miał obowiązek wydać nakaz rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak mowa o tym wyżej, organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego. Sąd nie stwierdził także naruszenia prawa dającgo podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem sądu organ nie dopuścił się także uchybień przepisom postępowania które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać tu należy, iż istotnie uchybieniem organu II instancji jest brak ustosunkowania się do zarzutu odwołania, iż organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, iż zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, w kontekście czy obiekt ten spełnia ustawowe kryteria jakim muszą odpowiadają budynki (trwałe związanie z gruntem). Uchybienie to jednak nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać tu należy, iż organy administracji dysponowały materiałem dowodowym w sposób jednoznaczny potwierdzający fakt trwałego związania z gruntem przedmiotowego obiektu. Poza bogatą dokumentacją fotograficzną (która nie budzi wątpliwości co do charakteru obiektu), w aktach administracyjnych znajduje się protokół z oględzin (k.14) w którym inspektorzy nadzoru budowlanego w obecności skarżącego stwierdzili, iż budynek ten jest budowany na fundamentach żelbetonowych. Mając na uwadze powyższe, skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).