II SA/Kr 813/02

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie WSA Krystyna Daniel Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 25 lutego 2002r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego J. J. kwotę 10 zł ( dziesięć złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...].09.2001 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. nr 89 poz. 414 z późn. zm.- obecnie tj. Dz.U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 - zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) nakazał J. i J. J. rozbiórkę budynku wykonanego na nieruchomości położonej w S. a oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz.ewid. 1. W uzasadnieniu podniesiono, że J. i J. J. na wyżej opisanej nieruchomości wykonali budynek mieszkalny w miejsce wyburzonego starego. Fakt ten wynika z dokonanych oględzin jak i z wyjaśnienia J. J. zawartego w piśmie z dnia [...].09.2001 r. Na skutek odwołania J. J., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].02.2002 r. (znak: [...] ) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podnosząc w uzasadnieniu, co następuje: 1/ dokonana kontrola prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i wydanej decyzji pozwala na stwierdzenie, że organ I instancji naruszył przepisy Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania a także nie zapewnił im gwarancji procesowych zgodnie z art. 10 KPA. Analiza akt sprawy "wykazuje liczne zastrzeżenia co przeprowadzonych oględzin" bowiem odwołujący się w ogóle nie został powiadomiony o terminie wizji lokalnej. 2/ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić czy został wykonany remont obiektu czy budowa nowego obiektu i "ustali jakim regulacjom prawnym podlega i dopiero wówczas rozważy czy zachodzą przesłanki z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego., czy też rozstrzygnie na podstawie innego przepisu ustawy Prawo budowlane. Postępowanie w przedmiocie rozbiórki prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego winno toczyć się wnikliwie i starannie skoro jedyną konsekwencją samowoli budowlanej może być tylko orzeczenie nakazujące rozbiórkę", 3/ zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego umożliwia przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jednakże wyłącznie w zakresie uzupełniającym. W przedmiotowej sprawie usunięcie wymienionych wyżej uchybień postępowania organu pierwszej instancji, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, stąd skarżona decyzja w toku postępowania odwoławczego została zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 Kpa uchylona w całości. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J. J. i nie precyzując żądania skargi zarzucił co następuje: 1/ Wojewódzki Inspektor podzielił zarzuty skarżącego ale niemniej jednak zmuszony jest on do wniesienia skargi na decyzję z uwagi na fakt, iż podjęta przez Wojewódzkiego Inspektora decyzja nie gwarantuje należytego rozpoznania sprawy i nie chroni należycie interesów skarżącego, 2/ organ II instancji nie wziął pod uwagę i nie ustosunkował się do kilku istotnych w sprawie kwestii, które mają znaczenie dla jej rozpoznania bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla "oceny, co do zasady, czy w niniejszej sprawie jest dopuszczalne prowadzenie posterowania w trybie art. 48 tj. o nakaz rozbiórki, materiały zebrane w aktach sprawy były wystarczające lub nie wymagają uzupełnienia w znacznej części". 3/ jeżeli, jak twierdzi Powiatowy Inspektor, w miejscu obecnej inwestycji stał poprzedni dom, a skarżący nielegalnie wybudował "niby nowy, to logicznie rzecz ujmując, także nielegalnie rozebrałem stary dom. Skoro więc "za karę" za wybudowanie nowego mam go rozebrać, to zapewne "za karę" powinienem odbudować stary ? Zatem decyzja winna nie tylko nakazać rozbiórkę, ale także nakazać odbudowę poprzedniego'", 4/ Inspektor Powiatowy był w sprawie nieobiektywny, prowadził ją bowiem tak, by dopasować fakty do z góry założonego wniosku. Z tego tez powodu wnosi o rozpoznanie tej kwestii przez Inspektora Wojewódzkiego, gdyż uważa, iż dla oceny tego faktu materiały sprawy są wystarczające lub też mogą zastać uzupełnione przez Inspektora Wojewódzkiego, 5/ Powiatowy Inspektor świadomie lub nieświadomie wziął udział w zadawnionym sporze sąsiedzkim pomiędzy sąsiadem W. a właścicielem działki, na której stoi dom (skarżący nie jestem właścicielem ani działki ani domu, korzysta jedynie z uprzejmości właściciela). Nie zarzuca Inspektorowi Powiatowemu świadomego działania na jego niekorzyść, "ale nie można w tym postępowaniu ignorować faktu, iż Pan W. jest byłym radnym i naturalną rzeczą jest, iż Inspektor Powiatowy podchodzi do jego wniosków z wielkim nabożeństwem, niemniej jednak szkodzi to zajęciu obiektywnego stanowiska w sprawie, tym bardziej jeżeli organ bieżę udział w rozgrywkach miedzy sąsiadami". A podejrzana jest szybkość działania organu I instancji który zaraz po uchyleniu decyzji wyznaczył termin wizji lokalnej, 6/ Wojewódzki Inspektor nie rozważył także w ogóle kwestii; na kogo winna być wydana decyzja-nakaz. Skarżący nie jestem właścicielem ani tego domu, ani posesji, korzysta jedynie z uprzejmości właściciela. Wszelkie jego zachowania na tej nieruchomości i domu dokonywane są w porozumieniu z właścicielem, W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga w sprawie niniejszej została złożona przed dniem 1.01.2004 r. Zgodnie jednak z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r., Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 - w skrócie p.o.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Należy więc stwierdzić, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem, winny przy tym znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Zdawkowe uzasadnienie organu odwoławczego w żaden sposób nie pozwala podzielić jego stanowiska, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania a także nie zapewnił im gwarancji procesowych zgodnie z art. 10 KPA. Otóż w sprawie bierze udział inwestor, właściciel nieruchomości na której wykonywano roboty budowlane. Zakres wykonywanych robót opisany jest w protokole oględzin, i udokumentowany został zdjęciami fotograficznymi. Nie wiadomo na czym polegają "liczne zastrzeżenia co przeprowadzonych oględzin". Faktem jest, że odwołujący się nie został powiadomiony o oględzinach - ale przecież to zaniedbanie mogło zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego choćby przez zobowiązane go do złożenia oświadczenie jakie zarzuty ma do sporządzonych oględzin czy w końcu, gdyby zaszła taka potrzeba, ponownie dowodu z oględzin przedmiotowej inwestycji przy zastosowaniu art. 136 kpa. Dla sprawy istotne wydaje się pismo skarżącego z dnia 19.09.2001 r. skierowane do organu I instancji. W piśmie tym skarżący nie kwestionuje wykonania przedmiotowej inwestycji twierdząc, że inwestycja o powierzchni do 35 mkw nie wymaga pozwolenia na budowę, ogólnie twierdząc, że na "remont starego budynku nie potrzeba zezwolenia". Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwalał na ocenę czy w sprawie mamy do czynienia z budową obiektu, czy jego remontem. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie mogły być uzupełnione w toku postępowania odwoławczego. Art. 52 Prawa Budowlanego z 1994 r. rozstrzyga też do kogo należy skierować decyzję o rozbiórce. Skoro więc kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo, na podstawie art. 145 § 1 pkt. l lit. "c" oraz art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.