II SA/Kr 814/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Ewa Rynczak AWSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala - W dniu [...] r. A. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...]1990 r. znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1982 r., nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. 614 m2, zabudowanej budynkiem nr [...] i przyznającej odszkodowanie w kwocie [...] zł oraz decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1982 r., nr [...] dotyczącej ustalenia kosztów remontu budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazano na okoliczności, które - w ocenie wnioskodawcy - kwalifikują opisaną powyżej decyzję jako dotkniętą wadami określonymi art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Jak wskazał wnioskodawca, rażące naruszenie prawa którego dopuścił się organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...] 1990 r. znak [...] związane jest przede wszystkim z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach oraz o wykańczaniu i nadbudowie budynków oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Podniesiono również, iż w toku rozpoznawania sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] 1990 r. Kolegium to nie zbadało również wszystkich aspektów sprawy, w szczególności rozpoznając sam wniosek pominęło fakt obrazy przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza przepisów przywoływanej ustawy z 22 kwietnia 1959 roku. Jak wskazano we wniosku, skoro Kolegium uznało, iż zgłoszone zarzuty kwalifikowały się jako przesłanki uprawniające co najwyżej do wznowienia postępowania, to Kolegium rozstrzygając sprawę zobowiązane było do wszczęcia postępowania w tym właśnie trybie z urzędu. Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] 1990 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] znak [...] z dnia [...] 1990 r. była przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w [...], który wyrokiem z dnia 23 maja 1991 r. w sprawie o sygn. akt SA/Kr 238/91 skargę na tą właśnie decyzję oddalił. Mając na względzie taki stan rzeczy organ ten powołał się na ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu tego orzeczenia, zgodnie z którą odmowa stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanych w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] w sprawie znak [...] musiała zostać oceniona za trafną z tego względu, iż w postępowaniach zakończonych w 1982 r. doszło do naruszenia art. 10 § l k.p.a. Takie zaś naruszenie przepisów postępowania może stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania, stosownie do art. 145 § l pkt 4 k.p.a., nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] 1990 r. nie naruszała prawa. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2001 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1388/99, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § l k.p.a.. Nie pozostawia wątpliwości, iż rozstrzygnięcie Sądu oddalające skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności innej decyzji, oznacza brak możliwości uwzględnienia zarzutu dotknięcia kwestionowanej decyzji którąkolwiek z przesłanek wskazanych art. 156 § l k.p.a., mogącą stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organom administracji drogę do kwestionowania legalności skontrolowanej decyzji, co związane jest z prawomocnością i mocą wiążącą orzeczenia sądowego oraz powagą rzeczy osądzonej. Tym samym brak jest podstaw do ponownego kontrolowania merytorycznego i ostatecznego orzeczenia na podstawie tych samych zarzutów (art. 156 § l k.p.a.), które były już przedmiotem postępowania i weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny. We złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosku z dnia [...] .2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy strony podniosły, iż we wniosku z dnia [...] 1990 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1982 r. oraz decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1982 r. domagały się one nie tylko stwierdzenia nieważności tych decyzji, lecz alternatywnie złożyły również "odwołanie", które nie zostało rozpatrzone. Wnioskodawcy wskazali przy tym, iż zachodziły przesłanki do przyjęcia, iż strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. W tym stanie rzeczy orzekający w sprawie organ administracji zobowiązany był do zbadania zarzutu braku czynnego udziału stron w postępowaniu prowadzonym w 1982 r. Zgłoszone alternatywnie w piśmie z dnia [...] 1990 r., "odwołanie" od decyzji winno było zostać zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, a zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organ zobowiązany był do jego rozpoznania w trybie art. 147 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2005 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z [...].2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w niniejszym postępowaniu prowadzonym w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] 1990 r. znak [...], a Kolegium rozpatrując niniejszy wniosek stron z dnia [...] 2005 r. o ponowne rozpatrzenie zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005 r. zobowiązane było do dokonania ponownej i całościowej analizy, czy istnieją podstawy dla stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] 1990 r. Należy mieć na uwadze, iż rozpoznanie decyzją z dnia [...] 1990 r. wniosku stron z dnia [...] 1990 r. nastąpiło w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i wyłącznie w granicach, które mogły wynikać z zakresu tego właśnie postępowania. Obowiązująca procedura administracyjna rządzi się konstrukcją niekonkurencyjności trybów postępowań administracyjnych, co oznacza, że organy administracji nie mają swobody w wyborze trybu rozpoznania sprawy. Prawidłowe przyjęcie przez organ, iż podanie winno zostać w takim, a nie innym trybie postępowania, wyklucza jednoczesną możliwość rozpoznania podania na podstawie tego samego żądania w trybie odmiennym. Skoro zatem Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] prowadziło postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z 1982 r., to rozpoznanie podania w tej części i załatwienie sprawy w tym trybie nastąpić mogło wyłącznie z uwzględnieniem przesłanek opisanych przepisem art. 156 § l k.p.a. Orzekając decyzją z dnia z dnia [...] 1990 r. organ ów nie dopatrzył się istnienia przesłanek upoważniających do stwierdzenia nieważności decyzji z 1982 r. i to nie tylko z powodu nie istnienia przesłanki opisanej art. 156 § l pkt 2 k.p.a., ale również z powodu nie wystąpienia pozostałych przesłanek opisanych tymże przepisem. Taki stan rzeczy potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 maja 1991 r., w sprawie o sygn. akt SA/Kr 238/91 skargę na tą decyzję oddalił. Sąd stwierdził przy tym, iż w postępowaniach zakończonych w 1982 r., doszło do naruszenia art. 10 § l k.p.a., a to stanowić może co najwyżej podstawę do wznowienia postępowań, po myśli przepisu art. 145 § l pkt 4 k.p.a., nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych powodów wyrokiem z dnia 23 maja 1991 r. Sąd przyjął, iż decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] 1990 r., nie narusza prawa. Tym samym należy przyjąć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005 r. oceniona musi zostać za prawidłową i brak jest jakichkolwiek podstaw do jej uchylenia i zmiany. Gdyby kontrolowana decyzja Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...] 1990 r. dotknięta była którąkolwiek z wad kwalifikowanych opisanych przepisem art. 156 § l k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekający wyrokiem z dnia 23 maja 1991 r. zobowiązany byłby z urzędu do stwierdzenia jej nieważności. Sąd ten jednak skargę oddalił, nie stwierdzając istnienia przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, co zarazem zamyka organom administracji drogę do kwestionowania legalności skontrolowanej decyzji. Wynik to z prawomocności tej decyzji i ma również związek z mocą wiążącą orzeczenia sądowego oraz powagą rzeczy osądzonej. Tym samym brak jest podstaw do ponownego kontrolowania merytorycznego i ostatecznego orzeczenia na podstawie tych samych zarzutów (art. 156 § l k.p.a.), które były już przedmiotem postępowania i weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło również, iż decyzja z [...] 1990 r. nie mogła naruszać przepisu art. 147 i art. 146 k.p.a. Nawet gdyby przyjąć, że w podaniu z dnia [...] 1990 r. strony zawarły ewentualnie inne nie rozpoznane żądanie (inne niż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji), to nie może to stanowić przesłanki do zasadnego twierdzenia, iż decyzja Sejmiku Samorządowym Województwa [...] dotknięta jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § l k.p.a. Decyzję tą doręczono stronom [...] 2005 r., które [...] .2005 r. wniosły na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że w błędnym było ustalenie tożsamości spraw prowadzonej w 1990 r. i zakończonej [...] 1996 r. W tych obu postępowaniach odmienny był krąg osób zainteresowanych. Obecne strony są następcami prawnymi tych, które brały udział w postępowaniu w 1990 r. Brak jest tożsamości przedmiotu sprawy, skoro poprzedni wnioskodawcy byli uprawnieni do występowania w zakresie unieważnienia decyzji wcześniejszej, dotyczącej ich poprzedników prawnych. Stroną postępowania jest również obecnie Skarb Państwa, który nie brał udziału w postępowaniu w 1990 r. Nie zachodzi więc tożsamość podmiotowa sprawy. Ponadto w sprawach podnoszone były odmienne zarzuty merytoryczne. W decyzji z 1990 r. odmówiono stwierdzenia decyzji z 1982 r. tylko dlatego, że podniesiony zarzut dotyczył wznowienia postępowania. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć innych przepisów, które naruszono przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zgadzają się poglądem, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na niezgodność decyzji z prawem zamyka organom drogę do kwestowania legalności skontrolowanej decyzji. Tym samym nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, że oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję Kolegium Odwoławczego z [...].1990 r. oznacza, że nie była ona obarczona żadną z przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. I tym samym brak jest możliwości późniejszego stwierdzenia przez organy administracji nieważności takiej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał treść zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W tej sprawie skargę wniesiono w dniu [...] 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2005 r. znak [...], doręczonego stronie [...] 2005 r. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. W przedmiotowej sprawie organ administracji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie ulega najmniejszych wątpliwości, że ostateczną decyzją z dnia [...] 1991 r. nr [...] Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1982 r. orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obejmującej działkę nr [...] o pow. 614 m2, zabudowanej budynkiem nr [...] i przyznającej odszkodowanie w kwocie [...] zł oraz decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] 1982 r. ustalającej kszty remontu budynku przy ul. [...]. Na tą decyzję A. M. i A. G. wnieśli skargę do sądu administracyjnego i Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia z dnia 23 maja 1991 r. skargę oddalił. Tym samym w obrocie prawnym pozostała decyzja Kolegium Odwoławczego z [...].1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w dniu 23 maja 1991 r. był zobowiązany do zastosowania art. 207 K.p.a. Zgodnie z § 3 art. 207 K.p.a. w związku z art. 206 K.p.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, nie będąc związany granicami skargi, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 K.p.a. Tym samym gdyby zaistniała jakakolwiek przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, to Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek uwzględnić tą przesłankę z urzędu, niezależnie od treści skargi. Również w uzasadnieniu ww. wyroku z 23.05.1991 r. nie znalazło się jakiekolwiek sformułowanie wskazujące na istnienie przesłanki uzasadniającej stwierdzenie decyzji z [...].1990 r. Należy również podnieść, że w dacie wydania przez sąd administracyjny wyroku z 23.05.1991 r. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądowym wiązała w danej sprawie ten sąd oraz organ administracji państwowej (ówcześnie obowiązujący art. 209 K.p.a.). Taka sama norma prawna znajduje się obecnie w art. 153 P.p.s.a. Tym samy oznacza to, że tak w dacie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 23 maja 1991 r., jak i obecnie ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1991 r. nie został wzruszony. W tym stanie sprawy żaden organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem zawartym w wyroku sądowym, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. W związku z tym w tej sprawie znaczenie powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 23.05.1991 r. dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy co do braku podstaw do zarzucenia decyzji Kolegium Odwoławczego przy Sejmiku Samorządowym Województwa [...] z dnia [...].1990 r. jakiejkolwiek wady, w tym również braku jakiejkolwiek przesłanki uzasadniającej stwierdzenie jej nieważności. Jakiekolwiek próby stwierdzenia nieważności decyzji, która była zaskarżona do sądu administracyjnego i sąd skargę na tę decyzję oddalił, byłyby w istocie niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1697/2006, opub. w Lex nr 302427). Z tych względów argumenty podnoszone w skardze dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium Odwoławczego z dnia [...]1990 r. nie mogły być przedmiotem merytorycznego rozstrzygnięcia organu administracyjnego, tym bardziej że kontrola sądu administracyjnego oparta jest na kryterium legalności, a więc Naczelny Sąd Administracyjny wcześniej badający decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 1990 r. brał pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć wpływ na ocenę zgodności tej decyzji z prawem. W tym stanie rzeczy zarzuty podniesione w skardze nie mogą być rozpatrywane, gdyż nie mają one znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Tym samym działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku i skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności.