II SA/Kr 818/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 8 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego Z.M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 818/13 Uzasadnienie Wójt Gminy G. decyzją z dnia 31 grudnia 2012 r. nr [....] działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 4 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647) w związku z § 1 - § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (szambo, przyłącza kanalizacji do szamba) na działce nr [....] w miejscowości [....] gm. G". W uzasadnieniu organ wskazał, że teren zamierzenia inwestycyjnego określony we wniosku Z.M. to jest działka nr [....] w miejscowości G. , był objęty ustaleniami miejscowego planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. (zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy G. z dnia 30 lipca 1992 r. nr XXIII/165a/92 i zmianami w planie zatwierdzonymi uchwałą z dnia 24 listopada 1994 r.). i znajdował się w obszarze oznaczonym na planie symbolem R- uprawy polowe i ogrodnicze. Powyższy plan na podstawie dyspozycji art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Od dnia 1 stycznia 2004 r. teren ten pozostaje bez planu i znajduje się poza obszarem objętym obowiązkiem sporządzenia planów miejscowych. W toku postępowania ustalono, że w przypadku przedmiotowej inwestycji nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to znaczy nie został spełniony warunek, który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W niniejszym przypadku występująca w analizowanym obszarze zabudowa nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren inwestycji nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. Planowane zamierzenie inwestycyjne znajduje się w obszarze użytkowanym wyłącznie rolniczo – tworzącym całość kompozycyjno – funkcjonalną. Cechą charakterystyczną obszaru jest to, że jest to obszar rolniczy, a jego całość urbanistyczną tworzą pola uprawne. W tym rozległym obszarze wykorzystywanym na cele rolnicze – jedynym obiektem kubaturowym jest obiekt na działce nr [....] – o bardzo niskich walorach architektonicznych niewielkiej bryły, odbiegającej od standardów, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne jednorodzinne. Nie może on więc stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej niniejszym wnioskiem budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Należy przy tym podkreślić, że taki pojedynczy, niewielki, niestandardowy obiekt kubaturowy zlokalizowany na terenach wykorzystywanych rolniczo – wolnych od wszelkiej zabudowy – nie może stanowić decydującego kryterium do określania przyszłego przeznaczenia terenów do niego przyległych, w tym terenu inwestycyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożył Z.M. podnosząc szereg zarzutów, między innymi błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz wadliwość analizy architektoniczno – urbanistycznej. Strona w obszernym uzasadnieniu poparła swe wywody orzecznictwem sądów administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 8 marca 2013 r. nr [....] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie sporządzając analizę architektoniczno – urbanistyczną organ I instancji wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zatem obszar analizowany uwzględnia kompleksowo istotę oraz cel regulacji § 3 rozporządzenia wykonawczego oraz pozwala organom na dokonanie weryfikacji sposobu zagospodarowania terenu usytuowanego wokół terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanej sprawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy i pozwalający na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia Ustalenie warunków zabudowy w niniejszym przypadku prowadziłoby również do zaprzeczenia zasadom ogólnym planowania i zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, kluczowe znaczenie w procesie ustalania warunków zabudowy przypisać należy konkretnej, przynajmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej pozwalającej na zrealizowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Działka objęta terenem inwestycji jest działką niezabudowaną i znajduje się w obszarze terenów otwartych z jedyną istniejącą zabudową na działce nr [....] , sąsiadującą bezpośrednio z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jak stwierdzono w analizie architektoniczno – urbanistycznej cechą charakterystyczną obszaru analizowanego jest to, że jest to obszar rolniczy, a jego całość tworzą pola uprawne. Działka nr [....] posiada całkowicie odmienną zabudowę od planowanego budynku objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. budynku o charakterze mieszkalnym – jednorodzinnym. Zwłaszcza należy wskazać na gabaryty podane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. piętrowego budynku, szerokość elewacji frontowej maks. 20 m, szerokość budynku mak 15 m, wysokość maks. 9 metrów. Teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy był objęty ustaleniami Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. Działka nr [....] oznaczona była w tym planie symbolem R – uprawy polowe i ogrodnicze. Powyższy plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Opisana działka jest użytkiem klasy rolnej IVa. Jak podniesiono w analizie teren ten nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, teren inwestycji leży poza obszarem przeznaczonym w planie do zabudowy mieszkaniowej oraz znajduje się w rozległym obszarze użytkowanym wyłącznie rolniczo. W rozpatrywanym przypadku Kolegium jest zdania, że należało uwzględnić przeznaczenie określonych gruntów wynikające z ewentualnej decyzji w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne, nieleśne oraz treści planu zagospodarowania przestrzennego, mimo utraty jego mocy w toku prowadzonego postępowania (tak wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2016/10). Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Z.M. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. - poprzez nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę wydanej decyzji poprzez nieprawdziwe ustalenie, że teren objęty wnioskiem o ustalenie wz był objęty ustaleniami Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. Działka nr [....] oznaczona była w tym planie symbolem R – uprawy polowe i ogrodnicze – str. 5 zaskarżonej decyzji, podczas gdy działa nr [....] w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona jako teren budowlany oznaczony symbolem M-11; - art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. – poprzez brak w zaskarżonej decyzji uzasadnienia, które czyniłoby zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, a także zasadzie przekonywania, gdyż organ drugiej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących: a/ naruszenia prawa materialnego, a to §3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obliguje organ do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości równej co najmniej trzykrotnej szerokość frontu działki, poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładni definicji legalnej "frontu działki" zawartej w § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia, co w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego; b/ naruszenia prawa materialnego, a to § 9 ust. 2 rozporządzenia, poprzez sporządzenie i załączenie do decyzji organu pierwszej instancji jedynie części graficznej analizy bez jej części tekstowej, podczas gdy wyniki analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, winny zawierać również cześćtekstową oraz stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy; c/ naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że nie został spełniony warunek określony w tym przepisie z uwagi na fakt, iż teren inwestycji nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G., który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., i jako taki wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji, gdy teren inwestycji, stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.), jako użytek rolny klasy IVa nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, co skutkuje spełnianiem przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.; - art. 7 K.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez organ pierwszej instancji zasady równości obywateli wobec prawa z uwagi na fakt, że w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna zapadły decyzje o odmiennej treści; Naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 61 ust, 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy działka nr [....] nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy zabudowanie działki nr [....] budynkiem mieszkalnym pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; - § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. co prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wyznaczenie granic analizowanego obszaru w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji, gdy przedmiotowy przepis rozporządzenia w niniejszej sprawie obliguje organ do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości równej co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem; - § 9 ust 2 rozporządzenia, co prowadzi do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p, poprzez sporządzenie i załączenie do zaskarżonej decyzji jedynie części graficznej analizy bez jej części tekstowej, podczas gdy wyniki analizy o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, winny zawierać również część tekstową oraz stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy; - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nie został spełniony warunek określony w tym przepisie z uwagi na fakt, iż teren inwestycji nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy G. , który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., a teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w sytuacji gdy teren inwestycji, stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, póz. 1266 z późn. zm.), jako użytek rolny klasy IVa nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, co skutkuje spełnianiem przesłanki określonej w art. 61 ust. l pkt 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu skarżący szeroko rozbudował powyższe zarzuty. Wskazał między innymi, że działka nr [....] jest działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jednokondygnacyjnym. Nie ma przy tym znaczenia dla możności określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, obecny standard wykończenia elewacji rzeczonego budynku. Stanowisko zakładające, że budynek mieszkalny znajdujący się na działce sąsiedniej o niskich walorach architektonicznych nie pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nie znajduje oparcia zarówno w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak i w orzecznictwie oraz doktrynie. Restrykcyjna interpretacja powyżej wskazanego przepisu zastosowana zarówno przez organ I jak i II instancji odnosząca się wyłącznie do zasady ładu przestrzennego, w konsekwencji pomijająca zupełnie zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy stoi w sprzeczności z zasadą państwa prawa. Ponadto w niniejszej sprawie organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości 105 m od działki nr [....] co narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wobec powyższego organ I instancji zawęził obszar analizowany w sposób nieuprawniony i w sposób naruszający przepisy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Podało, że w kwestionowanej przez stronę decyzji organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko i podtrzymuje je w całej rozciągłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy G. którą odmówiono ustalenia ustalono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem organów obu instancji wydanie warunków zabudowy nie jest możliwe z uwagi na to, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa która by pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające podlegające merytorycznej ocenie organu. Analizę wadliwą bezwzględnie należy uzupełnić lub ponowić. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Stanowisko zajmowane w wyżej przytoczonych wyrokach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Organy administracji nie mogą w sposób dowolny interpretować przepisów określających zachowanie tzw. ładu przestrzennego, zawężając w sposób pozaprawny definiowanie pojęcia działki sąsiedniej, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko wniosek o jej wydanie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną. Tak więc w razie stwierdzenia że istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów i funkcji nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym, będzie stanowiła nowy element w zastanym układzie przestrzennym. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 414/08 oraz z dnia 15 grudnia 2008 r. II SA/Gl 797/08). Pomimo tego w sprawie rozpoznawanej przez sąd, jako podstawę odmowy wydania warunków zabudowy organy wskazały sprzeczność planowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym. Stanowisko takie nie znajduje umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Organy swoje rozstrzygnięcia muszą opierać o normy prawne zawierające wprost uprawnia lub ograniczenia a nie o normy ogólne odwołujące się jedynie do pewnych zasad i to zamieszczonych (jak przepis art. 2 pkt 1 ustawy) w przepisie zawierającym tzw. słowniki pojęć zwrotów zamieszczonych w ustawie. W rozpoznawanej przez sąd sprawie organy formalnie powołały się na niespełnienie przez zamierzenie inwestycyjne warunków określonych w art. 61 ust 1 ustawy tym niemniej nie przeprowadziły żadnej analizy w tym kierunku a treść uzasadnień organów obu instancji wyraźnie wskazuje na motywy jakimi kierowały się na organy, a które sprowadzają się właśnie do kwestii ładu przestrzennego i chęci organów by ten ład zachować z pominięciem reguł o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Co więcej wskazując na okoliczności wykazujące, iż zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria o których mowa w tym przepisie (w obszarze analizowanym istnieje działka zabudowana dostępną do tej samej drogi publicznej) organy pomijają ten fakt tj. nie przeprowadzają żadnej w tym kierunku analizy, z uwagi na "niskie walory architektoniczne" tej zabudowy "odbiegające od standardów jakie powinny odpowiadać budynki mieszkalne jednorodzinne". Sąd nie ma kompetencji do oceny walorów architektonicznych czy estetycznych tej zabudowy i tym przedmiocie nie będzie się wypowiadał, ale podkreśla, że takich kompetencji nie mają także organy administracji. Jeżeli wolą ustawodawcy byłoby pozostawić organom tym ocenę wartości architektonicznej istniejącej zabudowy i zawrzeć warunek, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać jedynie wtedy gdy w ocenie organów istniejąca zabudowa ma wystarczające walory architektoniczne to z pewnością znalazł by się taki zapis art 61 ust 1. Fakt że takiego zapisu nie ma sprawia, że odnoszenie się przez organy obu instancji do tej kwestii ma całkowicie sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym charakter. Obowiązkiem organów było uwzględnienie przy ustalaniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy na działce [....] przez pryzmat art. 61 ust 1. Podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy terenów wykorzystywanych rolnie jest jedynie okoliczność o której mowa w art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy tj. gdy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne o ile nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy. Jeżeli natomiast warunek ten jest spełniony (teren nie wymaga odrolnienia) ale jest użytkowany rolnie zamierzenie inwestycyjne spełnia poza tym inne warunki o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje si po uzyskaniu uzgodnienia o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt 6 ustawy tj. uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych (art. 60 ust 1 ustawy). Ponownie rozpoznając sprawę organ mając na uwadze powyższe wskazania przeanalizuje spełnienie przez zamierzenie inwestycyjne przesłanek, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy i uwzględniając fakt zabudowy na działce [....] nie będzie miał na względzie jej walorów architektonicznych i własnych estetycznych odczuć w tym zakresie. Uwagi te odnoszą się także do analizy urbanistyczno- architektonicznej- która powinna być ponowiona. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił decyzje organów obu instancji.