II SA/Kr 819/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie WSA Grażyna Firek AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W.W, E.W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału skargę oddala Decyzją z dnia [...].1998 r. Nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając na podstawie art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami/Dz. U. Nr 115 , poz. 741/, §4 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 17.02. 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz. U. nr 25, poz. 130/ zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w mieście [...] obr. 3 , Kw [...] składającej się z działki nr [...] o pw. 0. 2096 ha stanowiącej własność E. W., J. W. i W. W., na działki nr [...]o pow. 0.0323 ha i nr [...] o pow. 0.1773 ha sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. M.- przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...].1998 r. nr [...] Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że podział został sporządzony zgodnie z decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 dla odcinka od ulicy Kąpielowej do węzła [...] na obszarze miasta Krakowa i gminy Wieliczka, oraz z decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Nr [...] z dnia [...].1998 r. Podział ma na celu wydzielenie działek pod budowę autostrady A-4 i następuje niezależnie od ustaleń ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...]1993 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania wszystkich właścicieli działki nr [...], decyzją z dnia [...].1998 r. Nr: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na poważne uchybienia przepisom postępowania, w szczególności art. 9,10, 81 k. p. a, gdyż z pominięciem toku postępowania, bez jego wszczęcia i bez udziału stron, organ l instancji ograniczył się wyłącznie do wydania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] .2000 r. Nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy [...] działając na podstawie art. 95 pkt. 1 i 4 oraz art. 97 ust.3 u.g.n., § 4 pkt 2 RRM z dn. 17.02. 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. Nr 25, póz. 130/, zatwierdził z urzędu projekt podziału przedmiotowej działki sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr inż. J. M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że po wszczęciu postępowania zawiadomieniem z dnia [...].1999 r. i umożliwienia stronom wzięcia w nim udziału, ponownie zatwierdzono podział działki nr [...]na działki nr: [...] i [...], w celu wydzielenia działek pod budowę autostrady A-4 , przy czym podział ten następuje z urzędu, niezależnie od ustaleń obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21.06.2000 r. Nr Kol. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, a odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu W. W., E. W. i J. W. - właścicieli nr [...] będącej przedmiotem podziału - stwierdziło, iż niezależnie od ich zasadności nie mogą być one uwzględnione w niniejszym postępowaniu, gdyż podział nieruchomości nastąpił w trybie art. 95 pkt. 6 u.g.n. tzn. w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, przy czym ustalenia takiej decyzji są również wiążące dla organu zatwierdzającego projekt podziału. Organ odwoławczy bada jedynie zgodność podziału z obowiązującymi w tym zakresie przepisami o gospodarce nieruchomościami i - w odniesieniu do niniejszej sprawy - z przebiegiem autostrady wyznaczonej na mapie stanowiącej załącznik graficzny do wydanej decyzji. Przedmiotem decyzji jest wyłącznie geodezyjny i ewidencyjny podział nieruchomości. Nie przesądza ona natomiast o samym wywłaszczeniu ani o odszkodowaniu, ani o uprawnieniach do zajęcia terenu przyszłej inwestycji, które to kwestie będą przedmiotem odrębnego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od powyższej decyzji wnieśli W. W., J. W. i E.W. domagając się jej uchylenia. Zarzuty skarżących dotyczą naruszenia ich praw majątkowych, zwłaszcza przepisów o ochronie własności prywatnej oraz przepisów o ochronie interesów osób trzecich w rozumieniu ustawy z dnia 27. 10. 1994 r. o autostradach płatnych oraz ustawy z dnia 7.07. 1994 r. prawo budowlane, a nadto przepisów o podziale nieruchomości zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnoszą że jeśli nawet zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu l instancji, nie przesądzając wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] to stanowią one podstawę do wywłaszczenia tej części nieruchomości, która wg projektu podziału jest oznaczona nr [...], z czym nie mogą się zgodzić i podtrzymują wniosek o wykup całej ich nieruchomości. Ponadto skarżący kwestionują postępowanie organów władzy budowlanej, w tym Wojewody dotyczące zajęcia terenu i pozwolenia na budowę autostrady. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, stwierdziło, że nie mogą być one uwzględnione, gdyż podział nieruchomości nastąpił w trybie art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami to znaczy w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady, która to decyzja jest wiążąca dla organu zatwierdzającego projekt podziału. Będący przedmiotem decyzji o podziale nieruchomości - wyłącznie geodezyjny i ewidencyjny podział nie przesądza o wywłaszczeniu, odszkodowaniu ani o uprawnieniach do zajęcia terenu przyszłej inwestycji. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie należy bowiem do właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego i odbywa się w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] 2004 r. po rozpoznaniu skargi W. W., E. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2000 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału - uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Krakowie na rzecz skarżących 10 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd uznał skargę za uzasadnioną, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. W uzasadnieniu Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95 opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jakkolwiek w § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lute 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wydanych w tym postępowaniu (Dz.U. Nr 25 poz. 130), wydanego w wyniku delegacji ustawowej zawartej w art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zawarty jest zapis, iż w przypadku dokonywania podziału nieruchomości z urzędu, do opracowania projektu podziału nie jest wymagana opinia, o której mowa w ust. 1, co oznaczałoby, iż wskazane rozporządzenie wyłączyło stosowanie art. 93 ust. 4 u.g.n. - to zdaniem Sądu - zawarta w art. 100 u.g.n. delegacja ustawowa nie upoważniała Rady Ministrów do zmiany przepisu ustawowego tj. art. 93 ust. 4 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w ramach przysługującego mu uprawnienia do badania zgodności aktu podstawowego z ustawą - uznał niezgodność tegoż aktu ( § 4 ust. 2 rozporządzenia z art. 100 ustawy) i odmówił jego zastosowania w sprawie. W tej sytuacji Sąd stwierdził, iż wobec braku - w formie podlegającego zaskarżeniu postanowienia - zaopiniowania podziału nieruchomości w kontekście jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawami szczególnymi - zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez wyczerpania toku postępowania przewidzianego w art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. Wobec stwierdzenia powyższych uchybień oraz naruszenia przepisów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.o p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia go i rozpoznania sprawy, podniosło następujące zarzuty: - naruszenia prawa materialnego tj. art. 93 ust. 4 w zw. z art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 13), poprzez niewłaściwe ich zastosowania polegające na błędnym przyjęciu, iż procedura opiniowania podziału ma zastosowanie także w sytuacji, gdy wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady następuje niezależnie od ustaleń planu, zaś brak wymogu opinii nie wynika z Rozporządzenia Rady Ministrów, lecz z samej ustawy (art. 93 ust. 4); naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na sprawy tj. art. 145 § 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy przy całkowitym pominięciu, w uzasadnieniu wyroku wskazania takich okoliczności oraz art. 141 § 4 ww. ust w zw. z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania wyroku) poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które nie są zgodne z obowiązującymi aktualnie przepisami ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2006r. , [...] po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu w/w wyroku NSA stwierdził, że nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 93 ust. 4 w zw. z art. 95 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. ze zm.) oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziału nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. 25, poz. 130). Zdaniem Sądu II instancji zawarty w § 4 ust. 2 w/w rozporządzenia zapis, iż w przypadku podziału nieruchomości z urzędu nie jest wymagana opinia do opracowania projektu podziału trafnie został oceniony przez Sąd l instancji jako wydany z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. W sprawie niniejszej Sąd administracyjny nie dokonał błędnej wykładni przepisu ani też nieprawidłowo go nie zastosował. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że uprawniony organ nie wydawał opinii w przedmiocie projektu podziału nieruchomości. Jak słusznie stwierdził Sąd l instancji - powyższy przepis rozporządzenia sprzeczny jest z zawartym ustawie o gospodarce nieruchomościami art. 93 ust. 4 - tj. z przepisem ustawowym. W ocenie NSA w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia przez Sąd administracyjny naruszenia przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a zatem nie można uznać za trafny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd l instancji przepisów prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to według NSA nie jest on pozbawiony uzasadnionych podstaw. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wynika, że samo stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania przy wydawaniu orzeczenia przez organ administracji nie stanowi podstawy do uchylenia orzeczenia. Uchylenie orzeczenia może nastąpić, jeśli stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, bądź gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu II instancji należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, iż Sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie wskazał okoliczności, które wykazywałyby taki wpływ stwierdzonego naruszenia prawa na w wynik sprawy. NSA wskazał ponadto, iż w obecnym stanie prawnym obowiązującym od dnia 22 września 2004 r.( zmiana wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003r.o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm./ została wyłączona procedura opiniodawcza odnośnie podziału nieruchomości w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n. Powyższa zmiana spowodowała, iż prawidłowo stwierdzone przez Sąd l instancji naruszenie prawa materialnego przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego, nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ administracji po uchyleniu przez Sąd wydanych decyzji, byłby zobowiązany wydać je ponownie bez zasięgania opinii burmistrza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny Zgodnie z treścią art. 3 w/w ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, iż skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a podniesione w skardze zarzuty nie mogą być -niezależnie od ich zasadności - uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił w trybie określonym w art. 95 pkt 6 cytowanej na wstępie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i 95 u.g.n opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia. Brak powyższego zaopiniowania podziału nieruchomości, w kontekście późniejszych zmian legislacyjnych, nie jest jednak okolicznością uzasadniającą uchylenie orzeczenia. NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku wydanego w przedmiotowej sprawie, iż w obecnym stanie prawnym obowiązującym od dnia 22 września 2004 r.( zmiana wprowadzona ustawą z dnia 28 listopada 2003r.o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm./ została wyłączona procedura opiniodawcza odnośnie podziału nieruchomości w przypadkach wskazanych w art. 95 u.g.n. Powyższe naruszenie prawa materialnego przy wydaniu w/w orzeczenia administracyjnego, nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ administracyjny po uchyleniu przez Sąd wydanych decyzji, były zobowiązany wydać je ponownie bez zasięgnięcia opinii burmistrza. W przedmiotowej sprawie, przy wyznaczaniu linii rozgraniczających nowopowstałych działek, decydujące znaczenie mają postanowienia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. W/w ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast Nr 1/98 z 12.05.1998 r. objęła (załącznik Nr 1) właśnie część działki nr [...] której część przeznaczona jest pod budowę w/w autostrady A-4. Ustalenia takiej decyzji są również wiążące dla organu zatwierdzającego projekt podziału. Należy się zgodzić z ustaleniami organu II instancji, iż projekt podziału przedmiotowej działki został opracowany zgodnie z ze znajdującym się w aktach sprawy załącznikiem graficznym do decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 28.07.1998 r. Granice pomiędzy nowopowstałymi działkami nr [...],[...] stanowią odzwierciedlenie linii rozgraniczającej tereny objęte ustaleniami wskazanych w wyżej wymienionej decyzji o lokalizacji autostrady płatnej w odniesieniu do działki nr [...] Słusznie wskazał organ II instancji, iż nie jest on uprawniony do ponownej oceny, czy przebieg autostrady został wyznaczony prawidłowo, bowiem Kolegium nie ma uprawnień do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięć innych organów administracji wydanych w zakresie ich ustawowych kompetencji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie geodezyjny i ewidencyjny podział nieruchomości, nie przesądza się w nim natomiast o samym wywłaszczeniu, ani o kwocie odszkodowania, ani o uprawnieniach do zajęcia terenu przyszłej inwestycji. Należy się zgodzić z argumentacją podniesioną przez organ II instancji, iż decyzja o zatwierdzeniu planu podziału nie narusza w żaden sposób interesów skarżących, wskazanych przez nich w skardze, w szczególności nie ustanawia żadnych praw do terenu dla innych osób. Zarówno decyzja organu l i II instancji nie zamyka skarżącym drogi do żądania wykupu reszty (a więc całości) działki. Zgodnie z art. 113 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zm.), jeżeli pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele na żądanie właściciela nabywa się w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa także i tę część. Fakt domagania się przez skarżących wykupu przedmiotowej działki nie ma prawnego znaczenia dla przebiegu postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie wpływa też na treść ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Niniejsza kwestia stanowi bowiem (czy może stanowić) przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji nie można zarzucić naruszenia prawa, a zarzuty skarżących nie mogą odnieść skutku. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.