II SA/Kr 819/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi F.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wszczął z urzędu postępowanie "w przedmiocie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr "1" położonej w miejscowości N. przez F. S.". Decyzją z dnia 25 sierpnia 2010 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał F. S. rozbiórkę, na jego własny koszt, samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr "1", położonej w miejscowości N. Od powyższej decyzji odwołał się F. S. Odwołanie wniesiono w terminie. Decyzją z dnia 28 marca 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 K.p.a. oraz 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 25 sierpnia 2010 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu podano, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest tymczasowy obiekt budowlany na działce nr "1", wybudowany mimo zgłoszenia sprzeciwu, którego inwestorem jest F. S. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest przedwczesna. Podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji jest przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ II instancji w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 22 listopada 2010 r., znak: [...] uzupełnienie materiału dowodowego między innymi o ustalenie daty powstania przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego. Ponadto za pismem z dnia 3 lutego 2011 r., znak: [...] organ zwrócił się do Urzędu Gminy N. o wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy N.. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 17 lutego 2011 r. znak: [...] Wójt Gminy N. zaświadczył, że na działce nr "1" w N. dopuszcza się realizację małych budynków gospodarczych do 35 m2 powierzchni zabudowy związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, sadownictwem lub pszczelarstwem. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że na działce nr "1" w miejscowości N. znajduje się tymczasowy drewniany obiekt budowlany, który został wybudowany przez F. S. prawdopodobnie w marcu 2010 roku. Istniejący obiekt ma wymiary rzutu poziomego: 3,00 x 5,00 m i przeznaczony jest na cele gospodarcze. Z akt sprawy dodatkowo wynika, że inwestor nie posiada ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani skutecznego zgłoszenia o zamiarze budowy tymczasowego obiektu budowlanego, gdyż jak sam wskazał w protokole przesłuchania stron z dnia 9 czerwca 2010 r.: "przedmiotowy obiekt gospodarczy został przesunięty z działki nr "2" na działkę nr "1" w N.". . W ocenie organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. słusznie zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany, zdefiniowany w przepisie art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Art. 49b ustawy Prawo budowlane wskazuje, że organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie w sprawie legalności obiektu winien w pierwszej kolejności zbadać, czy istnieją wymienione w ust. 2 wyżej cytowanego artykułu przesłanki legalizacji danego obiektu budowlanego, a w zależności od poczynionych ustaleń albo wdrożyć procedurę legalizacyjną poprzez wydanie opartego na przepisie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia zobowiązującego inwestora do przedłożenia wskazanych w treści przepisu dokumentów, albo w przypadku braku przesłanek do legalizacji wydać decyzję o rozbiórce obiektu (art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego). Zasadniczą przesłanką legalizacji obiektu budowlanego, wzniesionego bez wymaganego zgłoszenia, jak wynika z wyżej cytowanego przepisu, jest zgodność lokalizacji obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w razie braku planu z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działka nr "1" w miejscowości N., na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt leży w terenie 4.1 R/ke/o - rolnym "w strefie ochrony widokowej zespołów i obiektów zabytkowych zagrożony osuwaniem się mas ziemnych". Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N. dopuszcza w tym terenie możliwość realizacji "małych budynków gospodarczych do 35 m2 powierzchni zabudowy". Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podzielił stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że budowa jest niezgodna z (...) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w ponownie prowadzonym postępowaniu, winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Podkreślono, że nakaz rozbiórki orzeczony w trybie art. 49b Prawa budowlanego jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów tej ustawy, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny lub prawny sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2004 r., sygn. akt IV SA 4780/02, opub. w LEX Nr 148929). W sprawie uwag zawartych w odwołaniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nadmienił, że ponowne postępowanie przed organem I. instancji wyjaśni podnoszone kwestie, a strony postępowania będą mogły w każdym stadium postępowania brać czynny udział i mieć możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem z uwagi na to, że organ I. instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które przekracza tzw. postępowanie dowodowe z art. 136 K.p.a., organ odwoławczy mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania, w trybie art. 138 § 2 K.p.a. był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z decyzją powyższą nie zgodził się F. S., który w dniu 18 kwietnia 2011 r. wniósł za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję z dnia 28 marca 2011 r. znak: [...]. Skarżący uznał ją za krzywdzącą i sprzeczną z prawem. Wniósł o umorzenie postępowania i wstrzymanie się z decyzją do momentu regulacji stanu prawnego działki nr "3". Ponadto w skardze podniósł, że sporny obiekt jest mu potrzebny do prowadzenia swojego gospodarstwa i próbował zalegalizować obiekt ze względu na konieczność zadaszonego zamkniętego pomieszczenia stojącego w pobliżu drogi gminnej dojazdowej. Jest to obiekt tymczasowy, gdyż marzeniem skarżącego jest uzyskanie lepszego dojazdu do swojego domu. Sprawa o numerze [...] tocząca się w 2002 r., która została zakończona decyzją z dnia 14 listopada 2002 r., nakazywała rozbiórkę obiektu tylko i wyłącznie ze względu na bliskość od drogi gminnej, która od wielu lat jest nieprzejezdna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Co istotne, sądy administracyjne jedynie kontrolują działalność organów administracji, nie mając - co do zasady - żadnych uprawnień do zastępowania administracji przy wykonywaniu przez nie zadań publicznych. Tym samym sąd administracyjny nie może rozstrzygać spraw administracyjnych niejako "w zastępstwie" organów administracji. Skarga nie jest zasadna, a przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postępowania administracyjnego nie stwierdziła, aby organy administracji naruszyły w istotnym zakresie prawo w tej sprawie. Sprawa ta dotyczy tylko i wyłącznie kontroli postępowania prowadzonego przez organy Nadzoru Budowlanego w zakresie oceny legalności wykonania tymczasowego obiektu budowlanego na działce nr "1" w miejscowości N.. Organ I instancji uznał, że obiekt ten wzniesiono na tej działce w 2001 r. bez wymaganego zgłoszenia (błędnie wskazano w zaskarżonej decyzji rok 2010), a istniejący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na lokalizowanie na tej działce takiego obiektu i skutkiem tego nakazał jego rozbiórkę. Organ odwoławczy ustalił zaś, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala jednak na lokalizację tego typu obiektów (małych obiektów gospodarczych) o powierzchni do 35 m2 (pismo Wójta Gminy N. z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], akta administracyjne sprawy, tom II, karta nr 17) i skutkiem tego uchylił decyzję organu I. instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia – w pierwszej kolejności – postępowania zmierzającego do zalegalizowania tak wzniesionego przez skarżącego obiektu. Zgodnie z art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi zaś, że jeżeli tak wybudowany bez wcześniejszego zgłoszenia obiekt, jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych - właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie więc Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję o rozbiórce wskazując organowi I. instancji, że w pierwszej kolejności winien przeprowadzić postępowanie tzw. legalizacyjne, zmierzające do umożliwienia dalszego istnienia przedmiotowego budynku na działce skarżącego. Skarżący w istocie w swojej skardze kwestionuje prawidłowość utrzymania drogi gminnej, którą dojeżdża do swoich działek, a sama ta droga przebiega w zupełnie innym miejscu, niż to wynika z map. Ustosunkowując się do tych wniosków skarżącego należy wyjaśnić, że Sąd nie może w tej sprawie rozpoznawać kwestii związanych z należytym utrzymaniem drogi gminnej. Nie było to bowiem objęte postępowaniem administracyjnym w tej sprawie i w ocenie Sądu brak rozstrzygania o utrzymaniu bądź naprawie drogi gminnej był jak najbardziej - w tej sprawie - uzasadniony. Sąd nie może pouczać skarżącego co do zasadności bądź procedury wszczęcia postępowania w innych sprawach, nie objętych rozpoznaniem a jedynie informuje, że wójt gminy jest zarządcą dróg gminnym i do zarządcy należy utrzymanie każdej drogi gminnej w należytym stanie. Skarżący wniósł również o umorzenie postępowania i wstrzymanie się z decyzją o rozbiórce do chwili regulacji stanu prawnego działki nr "3", a przedmiotowy obiekt jest mu potrzebny do prowadzenia jego gospodarstwa. Próbował zalegalizować ten obiekt, ponieważ jest on mu potrzebny a poprzednio wydany nakaz rozbiórki wynikał stąd, że obiekt ten znajdował się zbyt blisko drogi gminnej. Również i te zarzuty nie są zasadne. W postępowaniu zmierzającym czy to do tzw. legalizacji wybudowanego bez zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę obiektu, czy też jego rozbiórki – nie ma znaczenia cel, na jaki został dany obiekt wzniesiony. Taka okoliczność pozostaje poza zakresem rozpoznawania. Nie ulega wątpliwości, ze skarżący jest właścicielem działki nr "1" i na tej działce znajduje się przedmioty tymczasowy obiekt budowlany, a więc również zarzut co do niezbędności uprzedniego uregulowania stanu prawnego działki nr "3" nie ma w tej sprawie znaczenia. Natomiast zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego właśnie umożliwi dokonanie tzw. "legalizacji" przedmiotowego obiektu skarżącego. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisy prawa i w związku z tym skargę, stosownie do art. 151 P.p.s.a., należało oddalić.