II SA/Kr 82/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda AWSA Inga Gołowska Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] Burmistrz [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 , 4 i 61 ust. 1-5 w zw. z art. 64, 65 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) ustalił, na wniosek inwestorów B. D. i P. D., warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2004 r. wydaną w wyniku rozpoznania odwołania W. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzję Burmistrza uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło Kolegium, że wniosek inwestorów jest niekompletny: nie określa parametrów inwestycji, jej wpływu na środowisko, zapotrzebowań na media, nie ma też w aktach dokumentów wskazujących na zapewnienie dostaw energii, wody, odprowadzania ścieków. Wskazało również Kolegium, że w postępowaniu zapewniono udział tylko jednej ze współwłaścicielek sąsiadującej z inwestycją działki nr [...], podczas gdy z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicieli jest wielu. Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 , 4 i 61 ust. 1-5 w zw. z art. 64, 65 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) ustalił, na wniosek inwestorów B. D. i P. D., warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce nr [...]. W punkcie [...] decyzji, identycznie jak w uchylonej decyzji z dnia [...] 2004 r. podano, że "integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny określający granice obszaru analizowanego i ustalenia zawarte w formie graficznej i tekstowej". Decyzji towarzyszy dokument graficzny formatu A-4 będący kopią załącznika do uchylonej decyzji z dnia [...] 2004 r. Ten z kolei był kopią fragmentu mapy zasadniczej obejmującego działki nr [...],[...],[...] i nieokreślone części działek z nimi sąsiadujących. Na kopii tej zamieszczono następujące adnotacje : "granice obszaru analizowanego obejmują całość niniejszej mapy", "nieprzekraczalna linia zabudowy", "załącznik Nr [...] do decyzji Nr [...]". Adnotacje te zostały zachowane w niezmienionej formie, a dodatkowo opisany dokument, jako dołączony do decyzji z dnia [...] 2004 r. opatrzony został napisem: "załącznik do decyzji [...] Nr [...] z dnia [...] 2004" , oraz podpisem Burmistrza. Kolorem żółtym obrysowano na nim granice działki nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ze względu na brak dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, której projekt został opracowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W rozstrzygnięciu oparto się na materiałach planistycznych zawartych: w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność, a które uzyskały wymagane przepisami zgody na wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" oraz w analizie wyznaczonego wokół działki "obszaru analizowanego". Organ I instancji uznał, że teren spełnia warunki planistyczne określone w art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz wyszczególnił uzgodnienia uzyskane w toku postępowania, a to: postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. (nr [...]), postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] 2004 r. (nr [...]), postanowienie Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] 2004 r. (nr [...]). Organ wyjaśnił również, że wskazana przez uczestniczkę postępowania W. D. przeszkoda w postaci toczącego się postępowania rozgraniczeniowego z punktu widzenia wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy nie ma znaczenia. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji W. D. podała, że załącznik graficzny, stanowiący integralną części decyzji zawiera odległości od granic działek sąsiednich, podczas gdy strony postępowania administracyjnego kwestionują przebieg granicy działki nr [...] , sąsiadującej z działką, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja oraz nie uwzględniają ustalonego od 1905 r. stanu posiadania. Działka jest przedmiotem postępowania rozgraniczającego i – zdaniem odwołującej się – do czasu jego zakończenia nie można wydać decyzji o warunkach zabudowy. Nadto odwołująca się zarzuciła, że nie wszyscy współwłaściciele działki [...] zostali skutecznie zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, gdyż organ doręczył decyzję na adres pod którym adresaci nigdy nie zamieszkiwali. Decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast szczegółowy tryb ustalenia warunków zabudowy został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W analizie przeprowadzonej zgodnie z tym rozporządzeniem ustalono, że na przedmiotowym terenie zlokalizowane są budynki zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej o różnych formach architektonicznych, różnych formach dachów oraz różnych wysokościach. Warunki zabudowy zostały określone prawidłowo poprzez przyjęcie średnich wielkości dla obszaru analizowanego. Zarzuty podniesione przez odwołującą się organ odwoławczy ocenił jako nieuzasadnione. Powołując się na brzmienie art. 63 ust. 2 ustawy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, zatem spory odnośnie prawa własności oraz przebiegu granic nie mogą stanowić przeszkody w wydaniu przedmiotowej decyzji. Prawomocne postanowienie o rozgraniczeniu będzie zatem potrzebne dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu dokonuje się szczegółowej analizy rozwiązań projektowych, w tym odnośnie precyzyjnego usytuowania budynku na gruncie, a więc i zachowania odległości od ustalonych granic działki. Również prawidłowe jest postępowanie organu w kwestii doręczeń decyzji stronom postępowania. Organ I instancji wysłał bowiem decyzję na adres uwidoczniony w wypisie z rejestru gruntów, gdyż tylko takim adresem dysponował. Po dwukrotnym awizowaniu, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przesyłki zostały dołączone do akt sprawy jako skutecznie doręczone. Na wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła W. D., domagając się uchylenia decyzji. Podniosła, że toczące się postępowanie rozgraniczające obejmuje również granice działki na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, nie ma zatem możliwości spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż niemożliwe jest określenie odległości projektowanego obiektu od granic działek sąsiednich nr [...] i [...], gdyż granice te na mapach ewidencyjnych zostały określone jako sporne. Podkreśliła, że postępowanie rozgraniczające toczy się właśnie z inicjatywy Urzędu Gminy w [...]. Nadto wskazała, że organ nie zawiadomił o toczącym się postępowaniu właścicieli sąsiednich działek, zwłaszcza współwłaścicieli działki [...], ograniczając się do wysłania korespondencji urzędowej na adres jednej z tych osób zamieszczonego w rejestrze gruntów. Podała, że osoby te nigdy nie mieszkały pod wskazanym adresem, o czym Starostwo Powiatowe prowadzące wspomniany rejestr było wielokrotnie pisemnie informowane. Również Urząd Gminy prowadząc ewidencję ludności winien posiadać wiedzę w przedmiocie niewłaściwości adresów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, przytaczając argumentację przedstawioną już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć niedokładnie z przyczyn w niej wskazanych. Rację mają organy twierdząc, że kwestia toczącego się postępowania rozgraniczeniowego nie ma wpływu na wynik sprawy o ustalenie warunków zabudowy i jako taka nie tamuje wydania decyzji. Decyzja ta wskazuje bowiem, czy na danym terenie możliwe jest, i pod jakimi warunkami, zlokalizowanie zamierzonego obiektu, nie wyznacza jednak dokładnego miejsca jego położenia. Takie położenie oznaczane jest dopiero w projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym cześć projektu budowlanego. Dopiero więc w postępowaniu, na użytek którego projekt zostanie sporządzony (o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę), może ewentualnie okazać się, że sprawdzenie zgodności projektu z przepisami określającymi odległości wymagać będzie ustalenia przebiegu granicy. Istotna wada zaskarżonej decyzji tkwi w zupełnie innych kwestiach. Organ odwoławczy opisał i ocenił jako prawidłową przeprowadzoną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analizę. Wobec braku innych przyjąć należy, że ocena ta odnosi się do znajdującego się w aktach jednostronicowego dokumentu tekstowego bez daty, opracowanego przez architekta A. S., a zatytułowanego "załącznik nr [...] do decyzji nr [...] analiza funkcji i zagospodarowania terenu w zakresie warunków art. 61 ust. 1-5 ustawy......część tekstowa". Dokument ten nie został opatrzony podpisem ani osoby, która wydała decyzję z dnia [...] 2004 r., ani tej, która wydała decyzję z [...] 2004 r. Z całą pewnością więc dokumentowi temu nie można nadać rangi załącznika do którejkolwiek z wymienionych decyzji, a już na pewno do decyzji z dnia [...] 2004 r. inaczej oznaczonej. Przepis § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga co prawda, aby cała analiza stanowiła załącznik do decyzji, ale wymaga, aby takim załącznikiem były wyniki zarówno części tekstowej jak i graficznej analizy. Decyzja organu I instancji załącznika tekstowego nie zawiera. Co jednak istotniejsze wymieniony wyżej dokument nazwany "załącznikiem Nr [...]" nie zawiera treści wymaganych przepisami ustawy i w/w rozporządzenia: stanowi jedynie zbiór ogólnych uwag nieodnoszących się do konkretnych realiów określonego terenu. Nie wynika z niego, jaki konkretnie obszar podlegał analizie, które obiekty w analizie uwzględniono, w jaki sposób wyliczono średnie, których zresztą nie podano. Nie spełnia też wymagań rozporządzenia opisany we wstępnej części załącznik graficzny do decyzji z dnia [...] 2004 r. Zgodnie z § 3 rozporządzenia granice obszaru analizowanego mają być wyznaczone wokół działki budowlanej w określonej odległości. Wskazanie, że "granice obszaru analizowanego obejmują całość niniejszej mapy" nie wyznacza żadnych granic. Jest oczywiste, że na karcie formatu A-4 umieszczono jedynie fragment mapy, której całość z naturalnych względów nie mogła stanowić obszaru analizowanego. Format zaś kartki, na której skopiowano fragment mapy nie jest "całą mapą" i nie zastępuje granic obszaru analizy. Stwierdzić też należy, że z uwagi na opisaną powyżej ogólnikowość "Załącznika nr [...]", nie jest możliwe odszukanie jakichkolwiek związków między jego treścią a zawartością "całej mapy". Decyzja wydana w opisany sposób, z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego, nie może być akceptowana. W toku postępowania w rozpatrywanej sprawie doszło również do uchybień przepisom procedury. Po pierwsze organy pominęły milczeniem fakt, że przesyłka zawierająca decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2004 r. adresowana do uznanej za stronę postępowania Z. A. została zwrócona przez pocztę z adnotacją, że adresat zmarł. Z akt nie wynika, aby ustaleni zostali następcy prawni. Po wtóre wyjaśnienia wymagała podnoszona wielokrotnie przez skarżącą kwestia adresów współwłaścicieli działki nr [...]. Ze znajdujących się w aktach wydruku z rejestru gruntów i kopii dowodów doręczeń wynika, że pod adresem ul. [...] mieszka oprócz samej skarżącej [...] osób, z których żadna nie odebrała żadnej przesyłki do niej adresowanej. W tej sytuacji zaniechanie jakiegokolwiek sprawdzenia i ograniczenie się do stwierdzenia, że przesyłka awizowana i niepodjęta uznawana jest za prawidłowo doręczoną jest równoznaczne z naruszeniem zasady wyrażonej w art., 10 kpa. Na marginesie tej kwestii zaznaczyć jedynie można, że w toku postępowania sądowego skarżąca dostarczyła wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] z dnia [...] 2004 r. , w którym adres ul. [...] został podany jedynie przy jej nazwisku. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, 1b i 1c, w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono decyzje organów obu instancji.