II SA/Kr 82/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K.B. i J.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 listopada 2016 r., znak: [....] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 25 listopada 2016 r. znak [...] po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. P. i K. B. na postanowienie Burmistrza Sułkowic z dnia 20.10.2016 r., znak: [...] opiniującego negatywnie wstępny projekt podziału działek nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości Rudnik, na działki nr [...], [...], [...] i [...]; na podstawie: art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5, art. 97 ust. 1 i art. 98 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.); - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem organ l instancji zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału działek położonych w Rudniku, oznaczonych numerami; [...] i [...] - na działki: nr [...], [...], [...] i [...] - jako niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułkowice dla obszaru Rudnik zatwierdzonym uchwałą nr L/332014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 30.10.2014 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 24.11.2014 r. poz. 6742). W uzasadnieniu postanowienia podano, iż podlegające podziałowi działki w w/w planie znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych w na rysunku planu symbolem "66MN", w terenach dróg wewnętrznych ("KDW"), w terenach zieleni nieurządzonej (symbol "45ZR"), w terenach upraw polowych ("16R") oraz w terenach zalesień ("27 ZL1"). Wskazano również, że w myśl § 11 ust. 2 pkt 2 ustaleń planu, określających parametry dla powstałych w wyniku podziału działek budowlanych, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) powierzchnia wydzielonych działek nie może być mniejszą niż 700 m2, a szerokość nie mniejsza niż 18 m - w przypadku zabudowy wolnostojącej i 14 m - w przypadku zabudowy bliźniaczej. Opierając się o powyższe ustalenia organ l instancji stwierdził, iż w sprawie tej wstępny projekt podziału wydziela dwie nieruchomości: pierwsza położona w terenach zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej "66MN" i terenach dróg wewnętrznych "KDW", składająca się z działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,0805 ha oraz druga nieruchomość, składająca się z działek nr [...] i nr [...], jednakże w terenach zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej znajduje się tylko około 500 m2, czyli mniej niż 700 m2 - co zdaniem organu powoduje, iż zapis § 11 ust. 2 pkt 2 lit. a ustaleń planu nie daje możliwości przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę podziału. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli skarżący podnosząc, iż chcieliby za obopólną zgodą dokonać częściowej zamiany posiadanego gruntu (tj. pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]) aby poprawić strukturę gospodarczą działek i zapewnić obu działkom bezpośredni dostęp do drogi publicznej oraz ukształtować przynajmniej jedną z nich jako pełnowymiarową działkę budowlaną o pow. 805 m2, spełniającą wszystkie parametry budowlane. Wskazali, iż Gmina Sułkowice blokuje ten zamiar tłumacząc, że powstaje jedna działka nie posiadająca określonej w planie miejscowym dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) powierzchni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołało treść art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "ustawą". Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie podlegające podziałowi działki nr [...] i [...] w Rudniku są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Sułkowice i bezspornym też jest, że działki te znajdują się częściowo w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku planu symbolem "66MN" oraz w terenach zieleni nieurządzonej, oznaczonej symbolem "45 ZR", terenach dróg wewnętrznych "KDW", terenach upraw polowych "16R", terenach zalesień "27ZL1". Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2 ustaleń planu, w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem MN, powierzchnia nowopowstałych działek budowlanych nie powinna być mniejsza niż 700 m2 i szerokość nie mniej niż 18 metrów - w przypadku zabudowy wolnostojącej oraz 14 m dla zabudowy bliźniaczej. Jak wynika z przedłożonego do zaopiniowania projektu, w wyniku podziału działek nr [...] i nr [...] powstają działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przy czym (zgodnie z zapisem na projekcie) działki nr [...] i [...] (po połączeniu) mają stanowić jedną nieruchomość o łącznej pow. [...] ha, położoną w terenach "66MN" i częściowo w terenach "KDW". Natomiast działki nr [...] i nr [...] drugą nieruchomość o łącznej pow. [...] ha, z czego jednak tylko około 500 m2 (czyli mniej niż wymagane 700 m2) znajduje się w terenach "66MN". Pozostała powierzchnia tej nieruchomości znajduje się w terenach "KDW", zieleni nieurządzonej "45ZR", terenach rolnych "16R", terenach zalesień "27ZL1". W ocenie Kolegium wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko co do zgodności zaproponowanego podziału z planem jest zasadne. Wskazać bowiem należy, iż organ opiniujący projekt podziału, musi uwzględniać ustalenia planu, w szczególności określające wielkości działek budowlanych. Nie może zatem organ ten przyjąć, że zapewnienie bezpośredniego dostępu wydzielonym w toku podziału działkom do drogi publicznej stanowi nadrzędne kryterium nad niepełną (w stosunku do wymaganej) powierzchnią terenu budowlanego. Kolegium nadmieniło, iż - w myśl postanowień art. 98b ust. 1 cyt. ustawy - w sytuacji gdy nieruchomości są ukształtowane w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie, to właściciele albo użytkownicy wieczyści mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości, przy czym do wniosku należy dołączyć złożone w formie aktu notarialnego zobowiązanie do dokonania zamiany. Wówczas (zgodnie z zapisem ust. 3) podziału dokonuje się pod warunkiem dokonania w drodze zamiany wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Organ zauważył, że z zapisu ust. 2 tegoż artykułu wynika, że w sprawach, o których mowa wyżej stosuje się odpowiednio m.in. art. 93. ustawy, co oznacza, że taki podział też podlega ocenie zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Jak ustalono w sprawie tej organ l instancji dokonując oceny zgodności z planem brał też pod uwagę sugerowane we wniosku połączenie powstałych w wyniku podziału działek w dwie nieruchomości, jednakże z ustaleń wynika, że w skład nowopowstałej (z działek nr [...] i nr [...]) nieruchomości wchodzi tylko około 500 m2 terenu MN, czyli mniej niż wymaga tego plan (tj. 700 m2). W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba rozważenia możliwości zastosowania dla dokonania przedmiotowego podziału wspomnianego wyżej szczególnego trybu. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący K. B. i J. P. Skarżący podnieśli, że trudno im zrozumieć, postanowienie gdyż powierzchnie wydzielonych działek, po ich wzajemnej zamianie, spełniają wymogi planu "określające wielkości działek budowlanych", albowiem: działka złożona z działek [...] i [...], będzie posiadać powierzchnię całkowitą – [...] ha, działka złożona z działek nr [...] i [...] będzie posiadać powierzchnię całkowitą – [...] ha. Zarzucili, że organy powierzchnie projektowanych działek budowlanych rozumieją jako równoważne (tożsame) z powierzchnią obszaru "budowlanego" tychże działek. Jest to rozumienie sprzeczne z "zasadą" opracowania planów przestrzennych zagospodarowania jednostek osadniczych, gdyż powierzchnie projektowane w planach przestrzennych pod budownictwo (każdego typu) określają obszar, w którym zabudowa winna zostać zlokalizowana. Jest oczywistym i to wynika znowu z "zasady" projektowania terenów osiedleńczych, że granice te nie pokrywają się z granicami własności, co nie znaczy, że ze sobą nie korelują. Skarżący zwrócili sie do Organu powiatowego, wydającego "pozwolenia na budowę", o wydanie informacji "o możliwości zabudowy projektowanych działek nr [...] i [...] - budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym", załączając mapę z "projektem podziału działek" oraz granicami obszarów zagospodarowania w planie przestrzennym wsi Rudnik. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w Myślenicach, wyjaśniło, że w obszarze 500 m2 i jego granicach, w projektowanych działkach nr [...] i [...] istnieje możliwość uzyskania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 listopada 2016 r. w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działek. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niekwestionowany jest stan faktyczny sprawy, a w szczególności okoliczność, że w wyniku podziału działek nr [...] i nr [...] powstają działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przy czym (zgodnie z zapisem na projekcie) działki nr [...] i [...] (po połączeniu) mają stanowić jedną nieruchomość o łącznej pow. [...] ha, położoną w terenach "66MN" i częściowo w terenach "KDW". Natomiast działki nr [...] i nr [...] stanowią drugą nieruchomość o łącznej pow. [...] ha, z czego jednak tylko około 500 m2 (czyli mniej niż wymagane 700 m2) znajduje się w terenach "66MN". Pozostała powierzchnia tej nieruchomości znajduje się natomiast w terenach "KDW", zieleni nieurządzonej "45ZR", terenach rolnych "16R", terenach zalesień "27ZL1". Istota sporu sprowadza się zatem do odpowiedzi czy zaprojektowany podział jest zgodny z obowiązującym na terenie miejscowości Rudnik miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu stanowisko organów administracyjnych zaprezentowane w zaskarżonych postanowieniach jest błędne i wynika z nieprawidłowej wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr L/330/2014 Rady Miejskiej w Sułkowicach z dnia 30 października 2014 r., w zakresie ustalenia warunków scalenia i podziału nieruchomości wyrażonych w § 11 tej uchwały. Z uwagi na miejsce położenia nieruchomości podlegających projektowanemu podziałowi oraz cel jakiemu on służy (wydzielenie działek budowlanych) prawidłowym było odwołanie się do ust 2 § 11 uchwały, w którym ustalone zostały parametry nowo wydzielonych działek budowlanych. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe działki położone są mi. in. na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na Rysunku planu symbolem MN prawidłowym było więc w pierwszej kolejności sięgnięcie do pkt 2 powyższego ustępu, który stanowi, że powierzchnia nowo wydzielonych działek powinna być nie mniejsza niż 700 m² oraz szerokość tych działek powinna być nie mniejsza niż 18 m, w przypadku zabudowy wolnostojącej, zaś w 14 m w przypadku zabudowy bliźniaczej. Bacząc zatem na wskazane parametry oraz powierzchnie nowo wydzielonych działek stwierdzić należy, że spełniają one bez wątpienia powyższe wymagania, w szczególności nieruchomość po podziale składająca się z działek [...] i [...] będzie miała łączną powierzchnię [...] m², natomiast nieruchomość składająca się z działek [...] i [...] będzie miała łączną powierzchnię [...] m² . Wątpliwość organów powstała natomiast w związku z faktem, że nowo wydzielona nieruchomość składająca się z działek [...] i [...] pomimo spełnienia parametru minimalnej powierzchni tj. powyżej 700 m² , położona będzie tylko w obszarze 500 m² w terenie MN. W ocenie Sądu natomiast okoliczność ta nie wpływa na negatywną ocenę zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pominęły bowiem organy całkowicie w swych rozważaniach treść pkt. 4 § 11 uchwały, który stanowi, że w przypadkach regulacji stanu prawnego granic wyłącznie w celu zwiększenia powierzchni działek sąsiednich dopuszcza się wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż określone w ust. 2 z zastrzeżeniem, iż wszystkie działki po podziale i scaleniu będą spełniały określone w ust. 2 parametry. Oznacza to, że plan w sytuacji podziału nieruchomości sąsiednich i następnie ich scaleniu dopuszcza sytuacje, która ma miejsce w niniejszej sprawie. Przytoczony zapis należy bowiem interpretować w ten sposób, że dopuszczalne jest w wyniku podziału wydzielenie w terenie oznaczonym symbolem MN działki o powierzchni mniejszej niż 700 m², nie mniej musi być spełniony warunek, że powierzchnia nowo powstałej działki (po scaleniu) spełnia wymagany parametr czyli będzie miała ogólną powierzchnię nie mniejszą niż 700 m². Jest to rozwiązanie racjonalne i uzasadnione z punktu widzenia ochrony prawa własności, umożliwia bowiem racjonalne zagospodarowanie terenów, nie spełniających norm obszarowych, a położonych w granicy terenów o różnym przeznaczeniu w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można przy tym abstrahować od dalszych postanowień planu zawartych w rozdziale 3 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia wyodrębnionych kategorii terenów, zasad ich zagospodarowania i warunków zabudowy" , w którym w części dotyczącej terenów zabudowy mieszkaniowej w § 17 odnoszącym się do terenów oznaczonych symbolem MN w ust. 7 ustalone zostały zasady zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy mieszkaniowej. Z zapisów w nim zawartych wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi maksymalnie 30 %, przy czym powierzchnia zabudowy w ramach terenów poszczególnych inwestycji (działek) nie może być większa niż 300 m², natomiast w przypadku realizacji obiektów na istniejących działkach , o powierzchni mniejszej niż 700 m² powierzchnia zabudowy w ramach poszczególnych działek nie może przekroczyć 150 m², przy zachowaniu wskaźnika minimum 50 % powierzchni terenu inwestycji jako terenu biologicznie czynnego. Organy obu instancji zaniechały bowiem w tym względzie jakichkolwiek ustaleń, choć z art. 93 ust.2 ugn wprost wynika, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje na naruszenie przez organy art. 93 ust. 1 i 2 ugn przy wydaniu zaskarżonych postanowień, co skutkować musiało w konsekwencji ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego o czym orzeczono na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.a ppsa. Natomiast organy administracyjne wezmą pod uwagę wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy.