II SA/Kr 82/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew postanawia: umorzyć postępowanie sądowe. UZASDNIENIE Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r., na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. [...]), w związku z art. 53 ust. 3, art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.1045), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U.2004.228.2306), obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 25 września 2012 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2013 (M.P.2012.747) wymierzył M. K. administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 9 sztuk drzew - dębów szypułkowych i robinii białej. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 13 września 2013 r. wpłynął wniosek właściciela działki nr [...] obr. [...] M. K. o zezwolenie na usunięcie drzew z tej działki. Podczas oględzin w dniu 4 października 2013 r. stwierdzono brak części drzew ujętych we wniosku. Organ ustalił, że w okresie czasu od dnia 13 września 2013 r. do dnia 4 października 2013 r. z nieruchomości zostało usuniętych 9 sztuk drzew ozdobnych, gatunku dąb szypułkowy i robinia biała bez wymaganego zezwolenia. Analiza obwodu drzew dowodziła, że wiek tych drzew znacznie przekraczał 10 lat. W toku postępowania pełnomocnik strony wyjaśniał, że drzewa zostały usunięte przypadkowo i niecelowo przez osobę trzecią, przy okazji oczyszczania terenu z drzew owocowych i innych roślin, na które nie było wymagane zezwolenie. Organ uznał jednak, że skoro przedmiotowe drzewa zostały usunięte samowolnie przez wykonawcę, to doszło do nienależytego wykonania umowy. Posiadacz nieruchomości ponosi pełną odpowiedzialność za działania podmiotu, który nieprawidłowo wykonał zlecone prace. Organ podkreślił przy tym, że strona – mimo trzykrotnego wezwania organu - nie przedstawiła żadnego dowodu, że drzewa zostały usunięte przez osobę trzecią. Do obliczenia kary zastosowano obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew i stawki zawarte w obwieszczeniu Ministra Środowiska z dnia 25 września 2012 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2013. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: - art. 88 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że podmiotem odpowiedzialnym w przedmiotowej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który nie zawinił usunięciu drzew i krzewów - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, a także poprzez przerzucenie na stronę postępowania ciężaru dowodowego; - art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w całości podzielając stanowisko organu I instancji. M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucała naruszenie: - art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez uznanie, że podmiotem odpowiedzialnym w przedmiotowej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który nie zawinił usunięciu drzew i krzewów; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, a także poprzez przerzucenie na stronę postępowania ciężaru dowodowego; - art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji zamiast jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 541/16 oddalił skargę na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez S. K. (następcę prawnego zmarłej skarżącej) wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2834/16 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że stroną postępowania zakończonego zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 lutego 2016 r. była M. K.. M. K. wniosła skargę na powyższą decyzję. Zmarła ona w dniu 6 lipca 2016 r., a zatem po wniesieniu skargi do Sądu pierwszej instancji, a przed wydaniem przez ten Sąd wyroku w dniu 21 lipca 2016r. Zaskarżony wyrok został zatem skierowany do osoby niemającej zdolności prawnej, a więc obarczony wadą nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim stanowi art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1130/16, LEX nr 2462728). Z kolei zgodnie z zasadą wyrażoną w art.124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w razie śmierci strony postępowanie sądowe ulega zawieszeniu. Jeżeli jednakże przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego śmierć strony nie stanowi podstawy do zawieszenia postepowania (§ 3). Z przepisem tym koreluje regulacja z art.161§ 1 pkt 2) p.p.s.a., stanowiąca, że Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Wobec powyższego należało odpowiedzieć na pytanie, czy S. K., który zgłosił udział w sprawie jako spadkobierca skarżącej M. K. jest osobą, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Odpowiedź jest przecząca. W myśl art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Na tle powyższej regulacji w doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, że dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych. Nie wchodzą w skład spadku prawa i obowiązki wynikające z innych stosunków prawnych. Do spadku nie należą więc prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karnoprawnych, administracyjnoprawnych, finansowoprawnych (E. Skowrońska-Bocian. Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga czwarta. Spadki", W-wa 2005, str. 10, podobnie J.S. Piątkowski, H. Witczak, A. Kawałko (w]: System Prawa Prywatnego, Tom 10; Prawo spadkowe, pod. red. B. Kordasiewicza, W-wa 2009, str. 50-51). Podobne stanowisko wyrażone było w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z dnia 7 kwietnia 2004 r., sygn. IV CK 215/03, lex nr 152889; wyrok SN z dnia 26 marca 2002 r., sygn. III CZP 14/02, opubl. OSNC 2002/12/148). Wobec powyższego należy przyjąć, że kara pieniężna wymierzona przez organ administracji publicznej w drodze decyzji nie wchodzi do spadku, ponieważ nie posiada "charakteru należności cywilnoprawnej" (por. uchwała SN z dnia 24 czerwca 1992 r., sygn. akt III CZP 70/92, z glosą Z. Leońskiego opubl. OSP 1993/3/56; a także E. Kruk "Sankcja administracyjna" Wyd. UMCS, Lublin 2013, str. 240). Powstanie obowiązku uiszczenia kary administracyjnej jest konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa przez osobę nią ukaraną. W takiej sytuacji między organami administracji publicznej a podmiotem, wobec którego stwierdzono naruszenie przepisów prawa, nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny. Treść tego obowiązku ściśle regulują przepisy prawa materialnego administracyjnego. W prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa. Innymi słowy, prawa i obowiązki o charakterze administracyjnoprawnym nie podlegają dziedziczeniu na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że obowiązek uiszczenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody ma bez wątpienia charakter publicznoprawny. W judykaturze podkreśla się, że: "Administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia nie ma charakteru odszkodowawczego. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, przy której wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to odpowiedzialność za działanie bez zezwolenia" (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., II OSK 2157/10, LEX nr 1138091). Dlatego też uznać należy, że przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, a S. K., który zgłosił udział w sprawie jako spadkobierca skarżącej M. K. nie jest osobą, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. Na mocy art.12 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) W ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.) w art. 67 dodano ust. 2 w brzmieniu: Do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Komentowana regulacja związana była z wprowadzeniem do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 41 z.k.p.a. działu IVA "Administracyjne kary pieniężne" (art. 189a–189k k.p.a.). Zgodnie z definicją zawartą w art. 189b k.p.a. "przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej". Administracyjna kara pieniężna jest środkiem publicznym stanowiącym niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o jakim mowa w art.60 ustawy o finansach publicznych. W przepisie tym wymieniono niektóre tylko dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. Ponieważ administracyjna kara pieniężna wynika z regulacji prawa publicznego, tryb jej wymiaru jest publicznoprawny, podlega egzekucji, wpływa do budżetu, nie spełnia kryteriów podatków i opłat, posiada cechy niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym. Do egzekucji należności, o których mowa w art. 60, mają zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art.67 ustawy). Nałożona na M. K. kara pieniężna, mając na uwadze treść przepisu art.59 § 1 pkt 6) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2018.1314 t.j.), nie może być egzekwowana od jej następcy prawnego S. K.. Wobec powyższego, na podstawie art.161 § 1 pkt pkt 2) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji postanowienia.