II SA/Kr 820/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K.-K. w K. M.S. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót skargę oddala Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - po rozpoznaniu odwołania W.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], którą nakazano W.K. - inwestorowi wykonania robót i współwłaścicielowi budynku przy ul. [...] w K. doprowadzenie do stanu poprzedniego tego budynku poprzez demontaż 3 przewodów kominowych z rur wraz z ich kotwami, wyprowadzonych z murowanych kominów na dachu tego budynku - części od strony ul. [...], i zamocowanych do ściany szczytowej zachodniej budynku [...], części od strony ul. [...] - bez naruszenia tej ściany szczytowej - decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oględzin w dniu 8 grudnia 2008 r. stwierdzono, iż do ściany szczytowej budynku przy ul. [...] zostały przymocowane 3 kominy. PINB zgromadził dokumentację przesłaną przez Wydział Architektury i Urbanistyki UMK tj. decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Prezydenta Miasta K. nr [...], znak: [...], o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pt.: "Przebudowa części budynku mieszkalno — usługowego na budynek hotelowy wraz z budową wentylacji mechanicznej oraz rozbudową wewnętrznej instalacji elektrycznej, na działce nr [...] obręb [...] w K. " wydanego dla W.K. . Projekt budowlany branżowy remontu budynku usługowego - pensjonatu, opracowany przez osoby uprawnione, zawiera inwentaryzację części budynku przy ul. [...] objętej zamierzeniem projektowym opracowanym w maju 2006 r. przez osoby uprawnione. Na rysunkach oznaczonych: nr 6 - przekroje A-A i C-C, nr 8 - elewacja od strony R. , nr 9 - elewacja od strony wewnętrznego pasażu, widoczne są przewody kominowe z rur, wyprowadzone do wysokości około 6-7 m ponad kalenicę budynku [...] nie kotwione do ściany szczytowej tego budynku. Inwentaryzacja nie wskazuje też, by w/w przewody posiadały odciągi lub inne zabezpieczenia, zapewniając stabilność przewodu rurowego o tej wysokości. Organ I instancji ustalił, iż przewody kominowe z rur z wykonane w okresie od 2004 do 2005 r. i zostały zakotwione do ściany szczytowej budynku sąsiedniego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 1 lutego 2007 r. Instalacja ta została ujawniona w inwentaryzacji obiektu wykonanej przez osobę uprawnioną w maj 2006 r. W dniu 28 maja 2009 r. PINB wydał postanowienie, którym nałożył na W.K. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni opinii technicznej dotyczącej zgodności wykonania przedmiotowych robót z przepisami prawa budowlanego, w tym techniczno - budowlanymi, oraz zasadami wiedzy technicznej, zawierającej: inwentaryzację powykonawczą oraz opinię techniczną w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych ze szczególnym uwzględnieniem zastosowanego sposobu mocowania oraz jego wpływu na ścianę budynku sąsiedniego, a także możliwości zastosowania innego rozwiązania technicznego pozwalającego na stabilność przewodów bez naruszenia prawa własności osób trzecich. Wobec nie przedłożenia wskazanej dokumentacji PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że organ I instancji błędnie zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane i kodeksu postępowania administracyjnego, a zaskarżona decyzja nie może zostać utrzymana w mocy. Stwierdzono, iż prawidłowo organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy prawo budowlane. PINB nie określił jednak dokładnie, jakich robót dotyczy niniejsze postępowanie. Z wydanej decyzji nie wynika bowiem, czy oceniane roboty, prowadzone w obrębie systemu odprowadzania spalin polegały także na przebudowie kominów (to sugerują informacje podawane w odwołaniu), czy polegały jedynie na montażu instalacji z rur stalowych do odprowadzania spalin w celu przedłużenia przewodów kominowych ponad dach budynku sąsiedniego, czy też jedna instalacja, stanowiąca przedłużenie przewodów kominowych (z rur kamionkowych) została zastąpiona inną instalacją (z rur stalowych), bez dokonywania jakichkolwiek zmian w obrębie przewodów kominowych. Wprawdzie każda z wyżej wymienionych sytuacji wymagać będzie przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jednak stan faktyczny musi zostać jednoznacznie ustalony. Organ odwoławczy wskazał też, że prawidłowe są ustalenia PINB, iż przewody kominowe wykonane z rur montowane były w okresie od 2004 r. do 2005 r., tj. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...], a także przed wykonaniem inwentaryzacji budynku. Zostały one zakotwione do ściany szczytowej budynku sąsiedniego, a na ich zawieszenie inwestor nie uzyskał zgody właścicieli budynku. Kolejny komin został zawieszony w trakcie rozpatrywanego odwołania od decyzji PINB z dnia [...]stycznia 2005 r. Organ II instancji podkreślił, iż pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 1 lutego 2007 r. nie obejmowało budowy żadnego z kominów. Projekt budowlany branżowy remontu budynku usługowego - pensjonatu składa się m.in. z rysunków inwentaryzacji, z których wynika stan istniejący w dacie opracowywania wskazanego projektu, czyli na maj 2006 r. Z tej części projektu, tj. inwentaryzacji w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż trzy kominy zostały wybudowane przed tą datą. Z projektu budowlanego przebudowy nie wynika, że ma być zbudowany jakikolwiek nowy komin. Z dokumentów zgromadzonych przez PINB wynika, iż wszystkie kominy zostały zbudowane bez wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor wprost przyznaje, że zgłoszenia nie dokonał, a jedynie twierdzi, że roboty przeprowadzone zostały na podstawie pozwolenia na przebudowę budynku, które to twierdzenie zostało sfalsyfikowane przez PINB w drodze stosownych ustaleń. Organ I instancji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia opinii technicznej dotyczącej zgodności wykonania przedmiotowych robót z przepisami prawa budowlanego oraz opinii technicznej w zakresie prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Wskazane dokumenty nie zostały przedstawione. Organ II instancji wskazał, iż niezrozumiałym jest dla niego, dlaczego organ I instancji nie wyegzekwował realizacji nałożonego na inwestora obowiązku w oparciu o art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego. Wyegzekwowanie tego obowiązku jest niezbędne dla właściwej oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Bez tego nałożona decyzja, nakazująca dokonanie rozbiórki instalacji odprowadzania spalin, może się okazać niewykonalna. Mimo prawidłowego ustalenia stanu faktycznego decyzja I instancji nie może być utrzymana w mocy. Przepis art. 52 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art. 51. Przepis ten wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności legalizacyjnych nakazanych decyzją na podstawie art. 51. Podmiotami tymi są przede wszystkim inwestor jako sprawca samowoli budowlanej, w następnej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Jednakże nawet wówczas, gdy adresatem decyzji o doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu poprzedniego jest inwestor, stronami postępowania muszą być wszyscy współwłaściciele nieruchomości (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2002 r., II SA/Gd 1705/99). Organ pierwszej instancji powinien więc ustalić właścicieli budynków poprzez przeprowadzenie dowodu z odpisu księgi wieczystej dla nieruchomości, na których znajdują się przedmiotowe budynki. Dowód taki jest niezbędny dla prawidłowego ustalenia stron postępowania, którymi zgodnie z art. 28 k.p.a. bez wątpienia są współwłaściciele budynku. Właścicielami budynku przy ul. [...] mogą być zarówno W. , jak i J.K. . Organ odwoławczy podkreślił, że nie może sam przeprowadzić tego dowodu ze względu na fakt, że nie jest dopuszczalne ustalanie kręgu stron postępowania dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Poza tym jeśli J.M. występuje w niniejszym postępowaniu jako zarządca obiektu budowanego przy ul. [...], to wskazany (dołączony do akt) winien być dokument potwierdzający taki jej status. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał ponadto, że decyzja w brzmieniu aktualnym jest niewykonalna. Organ I instancji nakazał bowiem przywrócenie stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę przedmiotowej instalacji. Tymczasem z akt sprawy oraz odwołania wynika, że stan poprzedni nie polegał na nieistnieniu rur stalowych, lecz na istnieniu rur kamionkowych, także przymocowanych do ściany budynku sąsiedniego. Poza tym zachodzą wątpliwości, czy prace przy instalacji odprowadzania spalin nie polegały także na przebudowie murowanej części kominów. Może się zatem okazać, że przywrócenie stanu poprzedniego powinno polegać także na przywróceniu poprzedniego stanu tych elementów budynku. Dokonanie rozbiórki instalacji z rur stalowych, o którą w istocie chodziło organowi I instancji, może w istocie zatem nie stanowić przywrócenia do stanu poprzedniego. Nadto wskutek niewyegzekwowania przez organ I instancji sporządzenia stosownej opinii fachowej nie jest jasne, czy nałożony obowiązek nie spowodowałby także stanu niezgodnego z prawem. Niewykluczone bowiem, że instalacja konstrukcji z rur stalowych, przedłużających przewody kominowe niezbędna była dla uzyskania właściwego działania przewodów spalinowych. Możliwe zatem, że właściwe rozwiązanie techniczne w niniejszej sytuacji, ze względu na jej skomplikowanie, będzie musiało zostać zaproponowane przez specjalistę. Nie będzie bowiem dopuszczalne całkowite zlikwidowanie instalacji przedłużającej kominy, lecz będzie trzeba tę instalację we wskazany sposób przerobić (np. po rozbiórce tej instalacji pojawią się problemy z ciągiem). Ze względu na fakt, że materiał dowodowy jest niekompletny, co powoduje, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uniemożliwia orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy wydano decyzję kasatoryjną. Wymienioną decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.M. - zarządca obiektu budowanego przy ul. [...], na ścianie którego zamontowano przedmiotowe kominy. Skarżąca podkreśliła, że kominy zostały zawieszone bezprawnie oraz zakwestionowała argumenty podniesione w odwołaniu. Podniosła, że przewody kominowe o dużych gabarytach zawieszone na ścianie szczytowej budynku, którym zarządza są silnie umocowane bolcami i stwarzają duży opór powietrza, co może skutkować nawet katastrofą budowlaną. Ciągle istnieje zagrożenie życia dla lokatorów tego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Podstawą prawną decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2011 r. był art. 138 § 2 k.p.a. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji powołany przepis stanowił: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd zobligowany był do oceny, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy do zastosowania cytowanego przepisu tj. czy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja miała miejsce. Organ odwoławczy wymienił okoliczności wymagające wyjaśnienia i uznał, że ich zakres przekracza możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.). W szczególności dotyczy to ustalenia kręgu stron postępowania - współwłaścicieli budynku, w związku z którym dokonano zamontowania kominów. Na obecnym etapie postępowania nie wiadomo nawet, czy W.K. i J.K. (występująca w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik W.K. a nie jako strona postępowania) są współwłaścicielami tego budynku, czy właścicielem jest tylko jedno z nich, czy też może współwłaścicielami są jeszcze inne, nieustalone do tej pory osoby. Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że wszyscy współwłaściciele - a nie tylko inwestor - mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej, a konieczność zapewnienia im udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach jest już sama w sobie wystarczająca do uchylenia decyzji I instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też na inne okoliczności uzasadniające uchylenie decyzji PINB. Dotyczy to niewykonalności tego rozstrzygnięcia, a także konieczności bardziej szczegółowego ustalenia, jaki dokładnie zakres robót winien zostać wykonany by doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem i niezagrażającego życiu mieszkańców. Odpowiadając na zarzuty skargi należy podkreślić że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji nakazującej demontaż 3 przewodów kominowych nie oznacza bynajmniej, że nastąpi zalegalizowanie robót budowlanych polegających na umieszczeniu kominów w ich obecnym miejscu. Organ odwoławczy wyraźnie podkreślił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej, nie mieściły się także w zakresie pozwolenia na przebudowę budynku, a inwestor nie miał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane (brak zgody właścicieli budynku, na którego ścianie umieszczono kominy). WINB potwierdził też prawidłowość trybu, który wszczęto w niniejszej sprawie (art. 50 - 51 prawa budowlanego). Wydanie właściwego orzeczenia wymaga jednak poczynienia dalszych, szczegółowych ustaleń faktycznych, a na obecnym etapie postępowania decyzja o demontażu nie może sie ostać. Dopiero bowiem poczynienie tych ustaleń w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, które doprowadzi do usunięcia skutków nielegalnie wykonanych robót budowlanych w sposób zapewniający bezpieczeństwo budynku, którym zarządza skarżąca, a z drugiej strony pozwoli na zachowanie zasad postępowania, w szczególności dotyczących udziału wszystkich stron w postępowania na każdym jego etapie. Biorąc powyższe pod uwagę skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270).