II SA/Kr 820/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2014 r. sprawy ze skarg J. R. i A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 26 marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. P. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 lipca 2013 r. nr [....] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J.L. na nadbudowę polegającą na przebudowie dachu z płaskiego na dwuspadowy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] przy ul. [....] w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 listopada 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, utrzymanej w mocy decyzją SKO w K. z dnia 6 kwietnia 2011 r. Ponadto projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska. Inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów organ podniósł, że do projektu budowlanego została dołączona ekspertyza konstrukcyjna dotycząca możliwości nadbudowy polegającej na przebudowie dachu z płaskiego na dwuspadowy w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [....] . Z treści tej ekspertyzy wynika, że biorąc pod uwagę dobry stan techniczny budynku, jak również zbliżony ciężar istniejącego pokrycia z projektowanym, możliwa jest przebudowa dachu zgodna z projektem architektonicznym. Od tej decyzji odwołali się właściciele działki nr [....] A.R. , G.R. oraz A.P. . Podnieśli, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została skierowana do wszystkich stron postępowania. Wojewoda [....] decyzją z dnia 26 marca 2014 r. znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że będący stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym E.R. – współwłaściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] zmarł, przy czym brak jest w aktach sprawy danych dotyczących daty jego zgonu, a okoliczność ta wynika jedynie z adnotacji doręczyciela na zwróconym potwierdzeniu odbioru skarżonej decyzji oraz z protokołu rozmowy z J.R. z dnia 12 października 2011 r., który nie był uznany za stronę postępowania. Wobec powyższego organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zweryfikować powyższą informację, a w razie jej potwierdzenia – ustalić następców prawnych zmarłego i zapewnić im czynny udział w toczącym się postępowaniu. Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych. Jednym z aktów stanu cywilnego jest akt zgonu. Innymi słowy pewnym dokumentem potwierdzającym, że osoba zmarła jest jej akt zgonu. Z całą pewnością za dowód zgonu nie może być uznana adnotacja na kopercie sporządzona przez osobę doręczającą korespondencję. Po ewentualnym potwierdzeniu zgonu E.R. Prezydent Miasta K. powinien zweryfikować listę stron postępowania. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie podjął działań zmierzających do ustalenia następców prawnych po zmarłym, przykładowo poprzez wystąpienie do właściwego sądu cywilnego celem ustalenia czy w analizowanym przypadku było prowadzone postępowanie spadkowe lub poprzez wyjaśnienie czy sporządzony został notarialny akt poświadczenia dziedziczenia. Powyższe okoliczności przesądzają o tym, że organ I instancji uchybił przepisom art. 7 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że następcy prawni zmarłego E.R. zostali pozbawieni możliwości uczestnictwa w toczącym się postępowaniu. Nie byli oni poinformowani o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak zastosować się do przepisu art. 138 § 2 K.p.a. ze względu na zasadę dwuinstancyjności. Na tą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.R. i J.R. działający przez przedstawiciela ustawowego G.R. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1/ art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; 2/ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na niepodjęciu z urzędu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skarg podnieśli, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w sferze oddziaływania obiektu. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [....] nie podjął działań zmierzających do ustalenia następców prawnych po zmarłym E.R. . Powyższe dowodzi, że Wojewoda [....] pozbawił następców prawnych wyżej wymienionego możliwości wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań naruszając tym samym wskazane na wstępie przepisy procesowy. Jednocześnie decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 19 lipca 2013 r. została skierowana do osoby zmarłej, a tym samym obarczona jest jedną z wad o której mowa w treści art. 156 K.p.a. W tej sytuacji Wojewoda [....] powinien stwierdzić jej nieważność. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [....] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 30 września 2014 r. działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania sprawy o sygn. akt II SA/Kr 828/14 i II SA/Kr 820/14 i postanowił prowadzić je dalej pod wspólną sygnaturą II SA/Kr 820/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania Wskazać przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2013 r. II GSK 39/12 samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydaje się, że w pojęciu tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (LEX nr 1340157). Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. O wyjątkowości uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. świadczy także stanowisko przyjęte w judykaturze i doktrynie, w świetle którego wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ l instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadził z rażącym naruszeniem prawa procesowego którego konsekwencją jest brak wyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011). W orzecznictwie przyjmuje się także, iż wydanie decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne także wtedy, gdy wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformacyjnej lub utrzymującej w mocy decyzje organu I Instancji naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie a dnia 19 listopada 2013 II SA/Kr 940/13 LEX nr 1397523.) Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wskazaną w uzasadnieniu podstawą uchylenia decyzji I-instancyjnej jest fakt, iż jeden z uczestników postępowania administracyjnego prawdopodobnie zmarł (co wynika z adnotacji doręczyciela decyzji organu I Instancji). Zdaniem organu odwoławczego powinnością organu I instancji jest ustalenie czy faktycznie zgon ten nastąpił a po cyt. "ewentualnym potwierdzeniu zgonu" organ ten powinien ustalić następców prawnych zmarłego i prowadzić postępowanie z ich udziałem. Decyzja ta w sposób oczywisty zarusza obowiązujące przepisy. Po pierwsze jak wynika z jej treści organ II instancji nie jest pewny czy strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę E.R. zmarł i zaleca potwierdzić ta okoliczność organowi I instancji. Sam organ II instancji nie widzi konieczności zwrócenia się do USC o odpis aktu zgonu tej osoby by choćby potwierdzić fakt, którym uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Takie postępowanie narusza wszelkie standardy, jakimi powinno się rządzić postępowanie administracyjne. Zaniedbaniem organu w tym zakresie jest rażące i nie do przyjęcia. Powinnością organu jest we własnym zakresie potwierdzić fakty istotne dla toczącego się postępowania. Nastąpiło tu naruszenie zasad o których mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten wprowadził zasadę prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. I OSK 641/12 wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony (LEX nr 1291400). Zasadom tym organ II instancji rażąco uchybił podejmując decyzję procesową bez choćby podstawowej weryfikacji w oparciu o dokument urzędowy tj. odpis aktu zgonu, faktu czy zgon E.R. nastąpił. Podkreślić wymaga iż przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy a nie tylko rozpoznania środka odwoławczego. Po drugie śmierć strony w trakcie postępowania przed organem I instancji tylko wtedy uzasadniała by uchylenie decyzji organu I instancji, gdyby kontynuowanie postępowania przed organem II instancji z udziałem następców pranych zmarłego prowadziło by do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Z chwilą śmierci strony, w jego prawa i obowiązki – także w zakresie toczących się postępowań administracyjnych wchodzą następcy prawni zmarłego (otwarcie spadku). Jeżeli zmarły brał udział w postępowaniu przed organem I instancji, miał możliwość wyrażenia swojego stanowiska a zmarł jedynie przed wydaniem lub doręczeniem decyzji o której wiedzieli jego następcy prawni – brak podstaw do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została naruszona. W niniejszym postępowaniu jak wynika z pism doręczanych organowi odwoławczemu przez Urząd Miasta K. , urząd ten ustalił, że E.R. zmarł, postępowanie w sprawie nabycia spadku nie było prowadzone (w aktach administracyjnych znajduje się pismo Sądu Rejonowego dla K. w K. informujące o tym fakcie) a z ustraleń organu wynika, iż spadkobiercami zmarłego są A.R. (żona) i J.R. (działający poprzez przedstawiciela ustawowego G.R. ) tj. podmioty aktywnie działające w toczącym się postępowaniu administracyjnym – także strony tego postępowania które złożyły zresztą odwołania od decyzji organu I instancji. Jak wynika z adnotacji na rozdzielniku organu I Instancji, organ ten ustalił (aczkolwiek nie na podstawie aktu zgonu), iż E.R. zmarł, a decyzję doręczono następcy prawnemu zmarłego J.R. a dowód doręczenia tej przesyłki (na ręce przedstawiciela ustawowego G.R. w aktach sprawy się znajduje). Stroną tego postępowania była także A.R. oraz sam G.R. . W tej sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw by uznać, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i zachodzi jakakolwiek podstawa do wydania decyzji kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.