II SA/Kr 820/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy ref. sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę nr XXI/173/2016 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2016 r. o uchwaleniu "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chrzanów" skargę oddala. Prokurator Rejonowy w Chrzanowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXI/173/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. Rady Miejskiej w Chrzanowie w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chrzanów w części tj. w zakresie § 6 ustęp 1 punkt 4 i 5, załącznika nr 1 " Regulamin utrzymywania czystości i porządku na terenie Gminy Chrzanów" do uchwały nr XXI/173/VII/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku w gminie poprzez: -ustanowienie zakazu wprowadzania psów na teren placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci, kąpielisk, zdrojów, fontann miejskich - ustanowienie zakazu wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej w szczególności do urzędów zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, szkół placówek wychowawczych, placówek kulturalno - oświatowych ( nie dotyczy lecznic i wystaw ) z wyjątkiem psów przewodników polegające na wykroczeniu poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. 2) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustanowienie zakazu wprowadzania psów na teren placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci, kąpielisk, zdrojów, fontann miejskich oraz do budynków użyteczności publicznej w szczególności do urzędów zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, szkół placówek wychowawczych, placówek kulturalno - oświatowych ( nie dotyczy lecznic i wystaw ) z wyjątkiem psów przewodników jest nieproporcjonalne do celu zamierzonego przez ustanowienie Regulaminu, a nadto stanowi ograniczenie swobód obywatelskich; 3) art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i sformułowanie zakazu wprowadzania psów do w sytuacji gdy ograniczenie prawa do przybywania w miejscach publicznych, którym niewątpliwie jest teren placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci, kąpielisk, zdrojów, fontann miejskich oraz do budynków użyteczności publicznej w szczególności do urzędów zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, szkół placówek wychowawczych, placówek kulturalno - oświatowych ( nie dotyczy lecznic i wystaw ) z wyjątkiem psów przewodników, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się wymaga ustawowego upoważnienia. W uzasadnieniu podano, iż w ustanowienie w/w zakazu wprowadzania psów na teren placów gier zabaw oraz piaskownic dla dzieci, kąpielisk, zdrojów, fontann miejskich oraz do budynków użyteczności publicznej w szczególności do urzędów zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, szkół placówek wychowawczych, placówek kulturalno - oświatowych nie stanowi właściwego środka ochrony przed stwarzanym przez te zwierzęta zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a - o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 z powodu naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). Jak wynika z orzeczenia min. Wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 9 października 2013 r., IV SA/PO 725/13 przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do wniosku o dopuszczalności ustanowienia w regulaminie zakazu wprowadzania zwierząt domowych do wszelkich miejsc użytku publicznego (terenów przeznaczonych do wspólnego użytku), skoro taki zakaz niewątpliwie w najwyższym stopniu zapewniałby eliminację jakichkolwiek zagrożeń i uciążliwości dla ludzi oraz zanieczyszczeń pochodzących od zwierząt. Taki wniosek byłby zaś w sposób oczywisty nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o czystości i porządku w gminach nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok WSA z 11 maja 2011 r., II SA/Bd 193/11 II, SA/Bd 193/11, CBOSA). Podobne stanowisko zajął ww. Sąd w wyroku z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/PO 746/14 w którym orzekł wprost, iż "regulacja Regulaminu nakładająca na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe zakaz wprowadzania zwierząt do sklepów, zakładów produkcji spożywczej, zakładów usługowych, lokali gastronomicznych, aptek, obiektów użyteczności publicznej oraz innych obiektów, których administracje wprowadziły taki zakaz z wyłączeniem psów przewodników osób niewidomych oraz wprowadzenie ogólne zasady niewprowadzania zwierząt domowych do piaskownic i na place zabaw dla dzieci, wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady miasta do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom". Takie stanowisko podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2439/14. W wyroku tym podkreślono, iż przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyraźnie wskazuje, iż celem regulacji gminnych odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie zatem zakazu wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, czy wprowadzania zwierząt na tereny placów gier i zabaw, nie znajduje swej podstawy w powołanym art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy. Podstawę do wydania aktu określającego zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej stanowią jak przyjmuje art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, przepisy tej ustawy. Nie sposób zatem przyjąć, że zakazy takie mogły zostać unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Reasumując przyjęcie całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych do obiektów wymienionych w zaskarżonych zapisach uchwały oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w powołanym powyżej przepisie ustawy. Rozumienie zacytowanego przepisu ustawowego powinno być bowiem takie, że na jego podstawie rada może nakładać konkretne obowiązki (nakazy/zakazy) na właścicieli zwierząt domowych, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Zakaz taki stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie swobód obywatelskich oraz naruszenie art. 31 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej bowiem wprowadzenie takiego zakazu, jako element wolności człowieka oraz prawa poruszania się wymaga ustawowego upoważnienia. W odpowiedzi na skargę, skarżony organ podał, iż uznaje skargę, podkreślając, iż został przygotowany projekt uchwały Rady Miejskiej w Chrzanowie, w którym zostały usunięte kwestionowane zapisy. Planowany termin sesji, na której ww. projekt zostanie poddany pod obrady przewiduje się na dzień 3 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Chrzanowie Nr XXI/173/2016 z dnia 28 czerwca 2016 r. Rady Miejskiej w Chrzanowie o uchwaleniu "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Chrzanów". Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych przepisów nie czynią skargi bezprzedmiotowej, a uznanie skargi przez organ nie wiąże Sądu. Następnie, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znane są argumenty przedstawione w orzeczeniach, których część została przywołana w skardze. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, z przyczyn wskazanych poniżej wyraża jednak pogląd, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, co czyni skargę nieuzasadnioną. Przechodząc do meritum sprawy, podzielić należy stanowisko, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, oraz że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa"), który stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, obowiązek, czyli powinność określonego postępowania, może być wyrażony zarówno poprzez nakazy określonego zachowania, jak i nakazy powstrzymania się od pewnych zachowań, które sprowadzają się do formułowania określonych zakazów. Na płaszczyźnie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, można znaleźć przykłady rozwiązań prawnych, gdzie skonkretyzowany obowiązek określonego postępowania, uregulowany może być zarówno nakazem, jak zakazem. Dość wyrazistym przykładem mogą być przepisy ruchu drogowego, gdzie np. obowiązek przejazdu na wprost przez skrzyżowanie, może być wyrażony zarówno znakiem nakazu jazdy na wprost, jak i znakami zakazu skrętu. Tak więc z punktu widzenia zasad logiki i obowiązujących unormowań prawnych, obowiązek określonego postępowania, może być wyrażony zarówno nakazami podjęcia określonych działań, jak i nakazami powstrzymania się od określonych działań, które z innej strony patrząc, są zakazami. W tym miejscu warto odwołać się do poglądów zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., II OSK 3084/17. Co prawda wyrokiem tym stwierdzono nieważność przepisu uchwały w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z ogrodu miejskiego, którym zakazano wprowadzania do ogrodu psów, niemniej jednak związane to było przede wszystkim z tym, że zdaniem NSA jeśli odrębny przepis ustawowy (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) zobowiązuje organ samorządu gminnego do ustalenia obowiązków nakładanych na właścicieli zwierząt domowych celem zapewnienia ochrony przed zanieczyszczeniem przez te zwierzęta terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, to nie jest dopuszczalnym regulowanie tej samej materii i w takim samym zakresie w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślenia natomiast wymaga, że w uzasadnieniu tego wyroku, przedstawiono także poglądy odnośnie zakresu obowiązywania art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W szczególności wskazano, że: "prawidłowa interpretacja art. 4 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g. powinna być taka, że na jego podstawie organ stanowiący gminy może nakładać konkretne obowiązki (nakazy lub zakazy) na właścicieli zwierząt, jednak obowiązki te muszą zmierzać do zapewniania ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ramach tych obowiązków, nakazów lub zakazów dopuszczalne jest w szczególnych przypadkach wprowadzanie nawet ograniczeń co do miejsc przebywania zwierzęcia na terenie np. parku, zakazując aby zwierzęta np. wchodziły do piaskownic lub innych wydzielonych miejsc. Poprzez wprowadzanie takich zakazów lub ograniczeń organ stanowiący gminy powinien chronić np. rośliny lub drzewa posadzone w parku. Natomiast wprowadzenie generalnego zakazu nie jest dopuszczalne i stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do stanowienia aktu prawa miejscowego". Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia wymaga, że zaskarżona uchwała nie wprowadza generalnego zakazu, czy zakazów dla właścicieli zwierząt domowych w tym psów, lecz określa szereg nakazów określonego postępowania, które nie są powiązane z żadnymi zakazami wstępu (§ 6 ust. 1 punkty: 1-3 i 6-8 zaskarżonej uchwały) oraz zawiera dwa kwestionowane nakazy, sprowadzające się do obowiązku powstrzymania się od wprowadzania psów na teren placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci, kąpielisk, zdrojów, fontann miejskich, a także do budynków użyteczności publicznej (z wyjątkiem psów przewodników). Postanowienia zaskarżonej uchwały nie ograniczają zatem w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu gdyż place gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk, zdrojów, fontann miejskich, czy budynków użyteczności publicznej stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych, natomiast w innych miejscach publicznych, właściciele psów mogą przebywać wraz z nimi. Przechodząc do dalszych rozważań należy zaznaczyć, że ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku przez psy, był do osiągnięcia tylko poprzez uchwalenie zakwestionowanych przepisów uchwały. Z tych przyczyn przepisy te, nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Podkreślić bowiem należy, że w miejscach wymienionych w § 6 ust. 1 punkt 4, przebywają rodziny z dziećmi i to wielokrotnie z dziećmi w wieku nawet od kilku, czy kilkunastu miesięcy. Dzieci te mają styczność z podłożem, jak trawa, czy piasek na całym placu gier, zabaw, czy innym terenie rekreacyjnym i dlatego tereny te powinny być wolne od zanieczyszczeń, w tym od pasożytów i odchodów zwierzęcych. Natomiast nawet samo fizyczne usunięcie zwierzęcych odchodów nie zapobiega skażeniu terenu, szczególnie jeśli chodzi o odchody płynne, których w całości usunąć się nie da. W przypadku psów pojawia się szczególna uciążliwość, związana z ich szczekaniem. Żaden kaganiec nie jest w stanie uniemożliwić psu szczekania, czy warczenia, które u wielu szczególnie mniejszych dzieci, jest źródłem silnego lęku. O ile osoba dorosła zdaje sobie sprawę, że pies uwiązany na smyczy i w kagańcu, mimo agresywnego ujadania, nie jest dla niego groźny, o tyle małe dziecko takiej świadomości już nie posiada i w miejscu gdzie powinno się czuć bezpiecznie i spokojnie się bawić, będzie odczuwało lęk. Hałas związany ze szczekaniem jest także uciążliwy dla małych dzieci, które śpią w wózkach. Na terenach rekreacji i wypoczynku, jakie szczegółowo wskazano w zaskarżonym przepisie, niejednokrotnie przebywają rodzice z kilkorgiem dzieci, z których starsze bawi się np. na placu zabaw, a młodsze śpi w wózku. Szczekanie psów może prowadzić do sytuacji, że z powodu wybudzenia się i płaczu niemowlęcia, rodzic z dziećmi zmuszony będzie do opuszczenia np. placu zabaw i tak naprawdę to on, a nie właściciel zwierzęcia, zmuszony będzie do opuszczenia miejsca, w którym chce przebywać z dziećmi, i które z zasady stworzone jest z myślą właśnie o rodzinach pragnących odpoczynku, a nie o psach. Ponieważ powyższych zagrożeń i istotnych uciążliwości, nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie nakazu nie wprowadzania psów na tereny rekreacji i wypoczynku, jakie szczegółowo wskazano w zaskarżonym przepisie, postanowienia § 6 ust. 1 punkt 4 zaskarżonej uchwały, należy ocenić jako zgodne z prawem. Co się tyczy § 6 ust. 1 punkt 5 zaskarżonej uchwały, który ustanawia nakaz nie wprowadzania psów do budynków użyteczności publicznej, przy czym zakaz ten nie dotyczy lecznic i wystaw oraz psów przewodników, to również w tym wypadku jest to jedyne możliwe rozwiązanie prawne, dające osiągnąć ustawowy cel, jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez psy. Jak już wcześniej wskazano, nie ma realnego i zgodnego z prawem sposobu, aby uniemożliwić psu szczekanie, gdyż żaden kaganiec temu nie zapobiegnie. Natomiast szczekanie w pomieszczeniu zamkniętym, jest niezwykle uciążliwe zarówno dla pracowników świadczących tam pracę, jak i osób z zewnątrz. Już samo warczenie psa może wywołać znaczny i uzasadniony dyskomfort u osób, które się tam znajdują oraz lęk u małych dzieci, które np. są z rodzicem, załatwiającym urzędową sprawę. Dlatego również ten kwestionowany zapis, należy ocenić jako zgodny z prawem. Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że wprowadzona regulacja, która została zaskarżona przez Prokuratora, jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, regulacja ta jest niezbędna dla realizacji celu ustawowego, a efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na właścicieli psów. Podkreślenia bowiem wymaga, że wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania psów na dany teren, co do zasady nie ogranicza swobód obywatelskich ich właścicieli, co do poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a jedynie wymaga od nich, aby w ściśle określonych miejscach, przebywali bez psów, co nie jest jakimś szczególnym ograniczeniem, ani nie jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też postanowienia § 6 ust. 1 punkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały należy ocenić jako nie przekraczające upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz nie naruszające zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.