II SA/Kr 822/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska przy udziale M. G. - Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – [...] po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Bank [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 marca 2014r. znak: [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Bank [....] S.A. w W. złożył skargę do WSA w Krakowie na postanowienie z dnia 31 marca 2014 r. nr [....] znak: [....] o nałożeniu kary w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku w C. przy [....] na działkach nr nr [....] . Bank wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów sądowych. Stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco: W dniu 22 listopada 2012 r. Bank [....] S.A. złożył w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie decyzji nr [....] znak: znak: [....] z dnia 16 października 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na przebudowę polegającą na zmianie zagospodarowania terenu w obszarze nieruchomości oznaczonej działkami nr nr [....] w związku z zamierzeniem inwestycyjnym obejmującym w budynku przy [....] w C. przebudowę elementów konstrukcyjnych, witryn okiennych i drzwiowych, zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia usługowo-handlowo-biurowe, zmienionej decyzją Starosty C. z dnia 22 listopada 2011 r. znak: [....] w części zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmian przedstawionych w projekcie zamiennym. Ww. zawiadomienie o zakończeniu budowy zainicjowało wszczęcie dwóch postępowań administracyjnych. Pierwsze z nich zakończyło się decyzją nr [....] PINB w C. z dnia 17 grudnia 2012 r. w której organ zgłosił sprzeciw "w sprawie złożonego ...zawiadomienia o zakończeniu budowy" wskazując, że nie jest wystarczające zawiadomienie o zakończeniu budowy ponieważ obiekt został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę i został zaliczany do kategorii XVII załącznika ustawy Prawo budowlane. Organ uznał zatem, że inwestor powinien złożyć wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane. Decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją nr [....] MWINB w K. z dnia 31 marca 2014 r. znak: [....] , a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 23 lipca 2014 r. oddalił skargę banku na ww. decyzję MWINB. W trakcie drugiego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w sprawie nielegalnego użytkowania budynku wydane zostało przez PINB w C. postanowienie nr [....] o wymierzeniu kary, a po rozpoznaniu zażalenia banku, wydane zostało zaskarżone postanowienie z dnia 31 marca 2014 r. W jego uzasadnieniu organ wskazał m.in., że obiekt jest w pełni użytkowany (co nie było kwestionowane) pomimo nieuzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a nadto pomimo nieupłynięcia 21 dni od dokonania zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Dlatego MWINB w K. uznał za zasadne wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania w kwocie 75 000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku jest uzależnione od stwierdzenia, że inwestor przed przystąpieniem do użytkowania miał obowiązek zawiadomić organ o zakończeniu budowy (art. 54 Pr. bud.) lub też złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie (art. 55 Pr. Bud.). W przedmiotowej sprawie strona skarżąca, choć niekonsekwentnie (bo powołując się jednocześnie na udzielone jej pouczenie o obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy), podniosła także, że przebudowa budynku nie powodowała żadnego obowiązku przewidzianego w art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. I chociaż niesporne jest, że do użytkowania budynku bank przystąpił nawet przed upływem wymaganych ustawą 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy, to sporną i niewyjaśnioną jeszcze prawomocnym wyrokiem kwestią jest, czy w ogóle bank był zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania, zgodnie z udzielonym mu pouczeniem, do zawiadamiania o zakończeniu budowy po wykonaniu robót zakwalifikowanych przez organ udzielający na nie pozwolenia na budowę jako "przebudowa", czy też był zobowiązany do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Jak wykazał skarżący, przedkładając decyzję nr [....] dla powiatu [....] w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r. (k. 36 akt sąd.) praktyka w tym zakresie nie jest jednolita. Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie odróżnia "budowę" zdefiniowaną w art. 3 pkt 6 ustawy Pr. Bud. tj. roboty budowlane polegające na wykonaniu obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu (na które wymagane jest pozwolenie na budowę) od robót budowlanych polegających na "przebudowie" zdefiniowanej w art. 3 ust. 7 ustawy Pr. Bud. (na które również wymagane jest pozwolenie na budowę, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 28 ustawy P. Bud.). Ze względu na rozróżnienie ww. robót budowlanych uznano, że "użyte w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie" obiektu budowlanego odnosi się do przypadków każdego powiększenia substancji obiektu, a zatem do przypadków "budowy" zdefiniowanej w art. 3 pkt 6 tego prawa...Nie odnosi się natomiast do robót budowlanych które ...polegają na przebudowie.... W ocenie Sądu pominięcie w art. 3 ust. 6 słowa "przebudowa" wyklucza możliwość traktowania jako budowy – wykonanego remontu lub przebudowy. " (tak NSA w powołanym przez skarżącego wyroku z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt III OSK 1441/2005). Również w wyroku z dnia 25 września 2009 r. II OSK 1487/08 NSA stwierdził, że można przyjąć, że wyraz "wzniesienie" jest synonimem "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2514/11 WSA w Warszawie stwierdził, że: użyte w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie" obiektu budowlanego odnosi się do przypadków każdego powiększenia substancji obiektu, a zatem przypadków budowy wskazanych w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonanie obiektu w określonym miejscu, a także: odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego), na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Zatem uchybienie przez inwestora obowiązkom określonym w art. 54 Prawa budowlanego (konieczność dokonania skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy) oraz art. 55 Prawa budowlanego (uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacjach przewidzianych prawem) nie powoduje obligatoryjnego wymierzenia kary w oparciu o art. 57 pkt 7 Prawa budowlanego, jeżeli wykonywane są wszelkiego typu roboty budowlane, zdefiniowane w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, w tym przebudowa, bądź remont obiektu. Definiując w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pojęcie "budowy" ustawodawca pominął słowo "przebudowa". Jest to więc coś zupełnie innego niż budowa, na co wskazuje chociażby przepis art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca definiując pojęcie robót budowlanych poza budową (o której mowa w art. 3 pkt 6) wymienił prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W wyniku tych robót nie zostaje powiększona substancja obiektu (poprzez odbudowę, nadbudowę lub rozbudowę). Natomiast w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 823/14 Sąd uznał m.in., że przez "wzniesienie obiektu", o którym mowa w art. 54 i 55 ust. 1 Prawa budowlanego należy też rozumieć "niektóre inne roboty budowlane realizowane w ramach przebudowy", gdy są realizowane w oparciu o pozwolenie na budowę. Obydwa tryby oddawania budynków do użytkowania tj. i z art. 54 i z art. 55 Prawa budowlanego nawiązują do "wzniesienia" obiektu budowlanego. W zażaleniu na postanowienie PINB z 9 stycznia 2013 r., podobnie jak w piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2014 r. uzupełniającym skargę, bank podniósł m.in., że dokonał przebudowy, a nie budowy budynku czyli nie dokonał jego "wzniesienia". Podniósł, że roboty budowlane realizował na podstawie decyzji Starosty C. o przebudowie. Na rozróżnienie pojęć "przebudowa" i "budowa" przywołał wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r. o sygn. akt III OSK 1441/2005 i podniósł, że w wyniku dokonanej przebudowy nie nastąpił przyrost substancji budynku ani nie zmieniła się jego kubatura. Na poparcie skargi skarżący przedłożył także decyzję wydaną w innym postępowaniu administracyjnym – decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego numer [....] z dnia 7 maja 2014 r., w której organ ten umorzył postępowanie administracyjne i uznał, że do przebudowy obiektu budowlanego nie mają zastosowania art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta zapadła w sprawie przebudowy lokalu na potrzeby siedziby oddziału [....] SA w S. W związku z powyższym ponieważ wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego możliwe jest tylko wtedy, gdy na stronie ciążył obowiązek dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a kwestia ta zostanie rozstrzygnięta z chwilą uprawomocnienia się wyroku w sprawie skargi na decyzję MWINB z dnia z dnia 31 marca 2014 r. znak: [....] utrzymującej w mocy decyzję PINB o wniesieniu sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy (obecnie wyrok WSA z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 823/14 nie jest jeszcze prawomocny) uznano, że rozstrzygnięcie przedmiotowej skargi na postanowienie o wymierzeniu grzywny za nielegalne użytkowanie budynku jest uzależnione od rozstrzygnięcia skargi w sprawie o sygn. II SA/Kr 823/14. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270) sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania m.in. sądowoadministracyjnego. Uznając, że rozpoznanie sprawy o sygn. akt II SA/Kr 823/14 ma prejudycjalny charakter w stosunku do niniejszego postępowania, orzeczono jak w sentencji.